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积极促进我国制度优势转化为治理效能
2020年01月20日 10:49 来源:《理论与改革》2020年第1期 作者:李景治 字号

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  作者简介:李景治(1943-),男(汉),北京人,原中国人民大学国际关系学院院长、博士生导师,《教学与研究》主编,主要研究方向:邓小平理论与当代中国政治发展、当代世界经济与政治、科学社会主义理论与实践。

  【摘 要】 中国特色社会主义制度和国家治理体系具有无比优势,但制度优势还有待于转化为治理效能,治理能力还有待于进一步提高。实现现代化,当务之急是积极促进我国制度优势转化为治理效能。为此,应当加强和改善党对制度优势转化为治理效能的领导,各级党组织要充分认识和高度重视把制度优势转化为治理效能的重大意义,坚决贯彻党集中统一领导的各项制度,确保治理工作始终坚持正确的方向;应当充分发挥人民在制度优势转化为治理效能中的主体作用,完善人民代表大会组织制度和工作制度、立法和决定功能、监督功能,充分发挥共产党领导的多党合作和政治协商制度、基层群众自治制度的作用;应当改革和创新治理的体制机制,优化行政决策体制机制,强化行政执行体制机制,加强责任追究制度,健全行政执法责任制;应当优化政府职责体系和行政监管督察体制机制,加强决策监督、执行监管督察、效能监管督察,实现监督督察的制度化、程序化;应当正确处理和理顺各种治理关系,特别是政府和市场的关系、中央和地方关系、各行政部门之间的关系;应当强化各级领导干部的制度意识,不断提高其治理能力。

  【关键词】 制度优势;治理效能;转化

  中国特色社会主义制度和国家治理体系是一套行得通、真管用、有效率的制度体系,是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系。它为当代中国发展进步提供了根本保障,也为我们不断推进国家治理体系和治理能力现代化提供了制度依据和制度支撑。但与制度和治理体系优势相比,一些领域、地方、部门和单位的治理效能,还有待提高。由此产生的问题不仅影响了相关的工作,而且阻碍了中国特色社会主义制度和治理体系优势的发挥。这无疑是中国特色社会主义制度进一步完善,国家治理体系和治理能力实现现代化所面临的主要问题。解决这一问题的根本办法是切实把制度优势转化为治理效能,防止具体治理工作与制度优势脱节。要把我国制度优势转化为治理效能,必须加强和改善党对制度优势转化为治理效能的领导,充分发挥人民在治理中的主体作用,改革和创新治理的体制机制,加强治理监管督察,理顺各种治理关系,强化各级领导干部的制度意识和治理能力。

  一、加强和改善党对制度优势转化为治理效能的领导

  “中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系,我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开,我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”[1]实现中国社会主义现代化和中华民族伟大复兴,不仅要继续坚持我国国家制度和法律制度的优势,而且要把这一制度优势切实转化为治理效能。国家制度和法律制度是国家发展进步的根本依据和根本保障,而国家治理则是贯彻落实制度,运用制度推动国家发展进步的管理体系、执行能力、方式方法和相关措施。只有不断推进国家治理体系和治理能力现代化,不断提高治理效能,才能充分彰显我国制度的优势,实现国家发展进步的宏伟目标。制度优势和治理效能相辅相成、互为因果,缺一不可。没有制度优势,治理就会失去根基,迷失方向,缺乏保障;没有治理效能,制度优势也难以落到实处。

  党不仅领导人民创建、坚持和发展中国特色社会主义制度,而且全面领导国家治理工作。坚持党的领导,才能进一步推进国家治理,搞好国家治理的一切工作和活动。只有坚持党的领导,才能把制度优势和国家治理有机结合起来,把制度优势转化为治理效能。坚持党的领导是把制度优势转化为治理效能的关键和总枢纽。也就是说,要“坚决维护党中央权威,健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系,把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”[2]坚持党的领导是中国特色社会主义制度的根本优势,要把制度优势转化为治理效能,就要坚持党的领导,把党的领导贯穿于各级各类治理的全过程。

  第一,各级党组织要充分认识和高度重视增强治理效能的重大意义。制度优势只有转化为治理效能,才能充分发挥作用,制度本身才能在治理的实践中不断发展完善。因此,把制度优势转化为治理效能,关系到中国特色社会主义制度的完善,也关系到国家治理体系和治理能力现代化,具有重大意义。治理离开制度就会迷失方向,而制度离开治理就成了空中楼阁。当前我们面临的重大任务是既要继续发展完善中国特色社会主义制度,又要推进国家治理体系和治理能力的现代化,不断增强治理效能。各级党组织,特别是地方党组织、基层党组织的工作重点,应当放在治理工作上。要下大力研究解决治理问题,积极推动治理效能的增强。各级党组织应以全新的视野认识治理问题,摆脱旧的管理模式和领导方法的束缚,树立科学治理、民主治理新理念。

  第二,坚决贯彻党集中统一领导的各项制度。加强党的领导,就要坚定维护党中央权威坚决贯彻党集中统一领导的各项制度。要健全党中央对重大工作的领导体制,深化党中央决策议事协调机构职能作用。要完善党中央的外交外事、财政经济、国家安全、改革开放等方面的决策议事协调机构,进一步发挥这些机构在把制度优势和中央决策转化为治理效能中的作用。党中央决策要及时贯彻落实,才能发挥治理效能。这就需要完善贯彻落实党中央重大决策的体制机制。

  各级党组织要加强对制度转化为治理效能工作的集中统一领导。在我国政治制度和政治体制中,党居于领导地位。党政军民学、东西南北中,党是领导一切的。制度优势转化为治理效能,要充分发挥党统一集中领导的作用。要完善党领导人大、政府、政协、以及企事业单位、基层群众自治组织等制度。确保党在各级各类治理中发挥领导作用。党委的作用是集中统一领导,即坚持中国特色社会主义制度,坚决贯彻落实中央的路线和方针政策,并据此制定本地区、本部门、本单位发展规划,推动其工作全面发展。各级党委要充分发挥协调各方的作用,使各方面协调行动、增强合力。要积极支持人大在治理中的立法工作和决定、监督功能。积极支持各级政府依法行政、严格治理。积极支持各方面参与治理,促进民主治理、科学治理、有效治理。

  第三,各级党组织要确保治理工作始终坚持正确的方向。把我国制度优势转化为治理效能,必须“坚持党的集中统一领导,坚持党的科学理论,保持政治稳定,确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势。”[3]坚持正确方向,就是始终坚持中国特色社会主义制度和国家治理体系的优势,特别是坚持党的领导、保证人民当家作主、坚持全面依法治国、实行民主集中制的优势。[4]从一定意义上说,治理就是贯彻落实制度,是制度在各相关领域的实践。党中央的路线和方针政策,是中国特色社会主义制度和国家治理体系本质的集中体现。任何治理工作,都必须坚决贯彻落实党中央的路线和方针政策。否则,治理就会迷失方向,甚至与党的要求和人民的希望背道而驰。

  第四,各级党组织要不断改善自身的领导。增强治理效能,要加强党的领导,也需要改善党的领导。要不断提高党依法治国、依法执政的能力。要健全党为人民执政、靠人民执政的各项制度。要坚持立党为公、执政为民的理念,时刻保持同人民群众的血肉联系,坚持尊重民意、汇集明智、凝聚民力、改善民生的群众路线。要不断提高党的执政能力和领导水平,改进党的领导方式和执政方式,增强各级党组织的政治功能和组织力。要提高党在治理工作中把方向、謀大局、定政策、促改革、推动治理的能力。要提高各级党组织民主决策、科学决策的能力。要充分发挥党员在治理中的模范带头作用。

  二、充分发挥人民在制度优势转化为治理效能中的主体作用

  在我国,治理不同于单一的政府管理,它是由执政党领导的、政府主导和具体实施的、人民广泛参与的,推动经济发展、维护政治稳定、促进社会文明进步的管理体系和系列举措。人民是国家治理、社会治理和自我治理的主体。提高治理效能,必须充分发挥人民在治理中的主体作用,发展和完善人民当家作主的各项制度。人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、基层群众自治制度等,构成了人民当家作主和参与国家治理、社会治理和自我治理的制度体系。

  把制度优势转化为治理效能,必须进一步发挥人民代表大会的作用。

  第一,完善人民代表大会制度组织制度和工作制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,也是我国国家制度和法律制度的根本优势。在党的领导下,人民代表大会制度不断完善,充分显示制度优势,为人民当家作主提供了根本制度保障。但要把人民代表大会制度的制度优势转化为治理效能,必须进一步健全其组织制度和工作制度,及其相关具体制度和实施这些制度的操作程序。其中包括,为治理及时提供立法依据、强化治理监督的体制机制。

  第二,健全人民代表大会的立法、决定功能。全国人民代表大会是国家最高立法机关,也是国家最高监督机关。要不断推进国家治理体系和治理能力现代化,还需要进一步完善国家治理的立法,包括在经济、社会、文化、环境、改善民生等具体治理工作的立法。要做到各方面的治理工作都有法可依。要防止法律的空白和不到位。还应进一步增强人大在国家治理中的决定功能。政府的重要决策,都要经过人大常委会乃至代表大会充分讨论、依法通过,才能付诸实施。但哪些政府决策必须经过代表大会讨论通过,哪些政府决策需要人大常委会讨论通过仍需要进一步规范,形成必须遵循的制度和操作程序。

  第三,改进人大的监督功能。党和国家监督是一个完整的体系,人民代表大会应当在其中发挥应有的、不可替代的作用。人大监督能够发挥其他监督主体所不能或不完全能够发挥的作用。为了更好发挥这种作用,应当加强人大常委会及其各专门委员会对相关决议草案的审议工作和相关的调查研究工作。审议是为了保证政府决策的正确性、科学性和可行性。人代会及其常委会也要对由其选举产生和任免的干部依法进行监督。监督相关干部的廉政勤政的情况,必要时进行问责,甚至提出罢免建议。但要使这些工作落到实处,取得实际效果,还要进一步完善具体制度,使相关工作具有可操作性。

  第四,加强地方人大的立法、监督功能。地方人大在地方治理中应当进一步发挥立法、监督作用。要根据本地区的实际需要制定地方性法律法规,以增强社会治理效能,推动地方经济发展、文化进步。改革开放40余年,国家经济快速发展,但各地区差别也很大,面临的具体情况和具体任务不完全一样,其发展需要更具本地区特色的立法支持。立法工作,特别是地方立法、基层立法,要广泛听取企业、社区和广大群众的意见。全国人大常委会在各地建立了一些基层立法联系点,以深入实际,了解民情民意,加强立法工作,更好为国家治理和社会治理服务。地方政府和基层群众自治组织,立足基层和社区,依法开展各项治理工作,不断提高治理效能。

  此外,把制度优势转化为治理效能,还需要坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度。要进一步发挥民主党派参政议政、建言献策的作用。完善民主党派中央直接向中共中央提出建议的制度。支持民主党派和无党派人士担任政府职务、履行行政职能。提高人民政协政治协商、民主监督、参政议政的水平和凝聚共识的能力。发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能。要坚持社会主义协商民主的独特优势,进一步加强基层协商,构建程序合理、环节完整的协商民主体系,使协商民主在治理中发挥更好的效能。

  基层群众自治制度是我国的基本政治制度。它同人民代表大会等制度一起构成了人民当家作主的制度体系,更直接体现了人民主体地位。提高基层治理效能,必须健全基层党组织领导的基层群众自治机制,在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中,广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。要着力推进基层直接民主的制度化、规范化、程序化,拓宽人民群众反映治理意见和建议的渠道。要充分发挥村民自治组织和居民自治组织在基层治理中的作用。要健全职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度。

  三、创新把制度优势转化为治理效能的体制机制

  把制度优势转化为治理效能的基础和前提是强化制度与治理的有机联系,使制度优势更容易转化为治理效能。做到这一点,一方面各项治理工作必须坚定不移地遵循和贯彻落实国家根本政治制度、基本政治制度以及建立在这些制度基础上的体制机制。各治理主体都要坚持依法治国,依靠制度推进治理工作。各项治理措施都要符合宪法和法律精神,都要遵守国家制度,贯彻落实党中央路线和方针政策。否则,治理就会与党和人民的要求背道而驰。另一方面,要坚持制度与实际相结合,建立健全便于制度转化为治理效能的具体体制、机制和操作程序。这些具体体制、机制和操作程序既符合制度精髓,又有利于制度优势转化为治理效能。要防止制度与治理相互脱节,防止因具体体制、机制和操作程序的缺失,影响国家制度和法律制度转化为治理效能。

  把我国制度优势转化为治理效能是一项系统工程,要坚持党的领导、人民参与,政府推进。政府在国家治理中处于主导地位,主要治理措施都要由各级政府落实、推进。因此,提高治理效能,要进一步完善国家行政体制,创新政府治理和服务方式。要“以推进国家机构职能优化协同高效为着力点,优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制。”[5]

  第一,优化行政决策体制机制。提高治理效能,应当优化行政决策体制机制。行政决策,要以党的路线和方针政策为指导,以解决实际问题为出发点和落脚点,以促进经济发展、社会稳定、民生改善为目标。优化行政决策体制,就要坚持民主集中制。民主集中制是党和国家的组织制度与领导制度,是中国特色社会主义制度的重要优势,也是协同高效的决策机制。贯彻落实民主集中制,要坚持党的领导,要充分发扬民主,坚持民主决策。要健全汇集民意和各方面意见的机制,广泛听取人大、政协和广大干部群众的意见。要建立健全信息收集、汇总、分析、评估的体制机制,为决策提供准确的信息。各级领导班子要坚持民主决策,在决策过程中要集思广益、畅所欲言。同时,要善于集中,即集中正确的意见,以形成比较成熟的方案供决策选择。既要防止一把手和少数领导搞一言堂,又要避免各持己见、形不成统一意见。决策要坚持少数服从多数,涉及国计民生和国家治理重要问题的决策,要实行票决制。

  提高治理效能,应当坚持科学决策。科学决策,必须坚持正确的指导方针和方式方法。遵循从实际出发、实事求是的原则,防止脱离实际。决策前要调查研究,进行决策要有依据。科学决策,必须树立正确的奋斗目标,不能片面追求高速度,防止经济发展和资源配置失衡。不能只注重GDP而破坏环境。不能只重视经济发展指标而忽略民生改善和人民的获得感、幸福感。科学决策、正确决策,能使治理少走弯路,提高效能,而不科学、不正确的决策,必然导致治理的低效能乃至失败。

  第二,强化行政执行体制机制。提高治理效能,应当优化行政执行体制机制。制度的生命力在于执行,制度的优势只有在执行中才能转化为治理效能。一个科学决策、一个好的政策,只有得到真正贯彻执行,才能发挥应有的作用。执行力强,治理效能就高,执行力弱,治理效能就低。但实际上,“执行难”一直困扰各级政府。因此,优化行政执行体制机制是把制度优势转化为治理效能的当务之急,势在必行。要建立健全对各级领导班子成员带头执行治理决策的约束机制。治理决策一旦形成,大家都要坚决贯彻落实。有不同意见可以保留,但要无条件执行决策,绝不容许阳奉阴违、借故拖延。领导班子一把手,不仅要带头执行决策,而且要负责督促领导班子其他成员严格执行决策。

  健全强有力的行政执行系统,才能提高行政执行力。为此,应当建立健全岗位责任制,优化治理责任体系。要使每个干部都明确自己的权力和责任,依法依规行使权力,按照制度承担责任。建立必要的考核制度,对责任制落实情况进行严格考核。考核结果纳入个人档案,作为职务升迁的依据。要大力表彰认真贯彻落实治理决策、执行力出色的干部,大胆使用、优先提拔这些干部。对执行不力的干部,要进行公开批评、依规处罚。

  第三,加强责任追究制度。对于工作拖拉,严重影响治理效能,乃至玩忽职守、不负责任,造成严重后果和恶劣影响的职务行为,要依法依规追究其行政责任。凡是触犯法律的,还要追究其法律责任。党的十八大以来,中央加大对责任追究的力度。对破坏环境、造成严重污染的事故,对重大安全生产事故、重大人员伤亡事故和严重危害人民安全与社会稳定的事故,在充分调查研究和广泛听取意见的基础上,进行了严肃查处。涉案人员,不管职位多高,都依法依规进行了处理。其中甘肃省房地产开发严重破坏生态环境案件,其省市两级政府相关领导和负责人都受到了党纪国法的处理。江苏省响水市化工厂发生爆炸,造成重大人员伤亡,被定性为重大生产事故和责任事故,几十名干部受到处理,包括两名省级干部被立案调查。这充分显示了中央狠抓责任追究制度的决心,为把制度优势转化为治理效能树立了典范。

  第四,健全行政执法责任制。行政执法一直是执法体系中的薄弱环节,其中一个主要原因是相关执法部门长期没有执法权。城市管理直接关系到城市正常高效运转、人民生活安全稳定,面临的难题多、任务重,需要依靠法律法规处理各种违法乱纪的行为。但长期以来,“城管”人员没有执法权。面对各种违法乱纪行为只能进行劝导批评,不能处罚,致使城市治理软弱无力。黑机动三轮车和黑出租车违法运营、城乡私搭乱建、违章倾倒垃圾等现象屡禁不止。针对这一问题,有关部门在充分论证的基础上赋予“城管”执法权,大大强化了城市管理力度,城市秩序越来越好,违法乱纪现象明显减少。另一个原因是,政府属下缺少专门的执行机构和应有的执行力。政府及其所属各部门把主要精力放在制定政策、进行决策方面,而对决策的执行没有给予应有的重视和体制机制保障,造成执行难的局面。法院也曾面临执行难的问题。各级法院宣判的案子得不到及时执行。形成执行难的局面。这无疑侵害了人民群众的合法权益,也影响了司法机关的公正性、权威性。改革中,各级法院建立了执行局,专门负责宣判后案子的执行工作,从根本上扭转了执行难的局面。行政机关其实也可以借鉴这一做法,设立专门的执行机构,专司政府及其所属各部门有关决策的执行和方针政策的贯彻落实。这一专门的执行机构,还可以负责了解执行中的具体情况,收集、梳理、统计相关信息,及时反馈给政府部门,便于其改进工作。

  四、优化政府职责体系和行政监管督察体制机制

  促进制度优势转化为治理效能需要加强行政监管督察。行政监管督察,是促进制度优势转化为治理效能、提高行政效率的必要环节。加强监管督察的前提是,明确各部门职责,优化政府职责体系。职责明确,监管督察才能有的放矢。要进一步明确各级政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能,实行政府权责清单制度。这无疑是行政监管督察的目标和重点范畴。

  加强行政监管监察,应当将其纳入党和国家监督体系之中。要把行政监管督察和党的纪律检查、国家监察制度有机结合起来。要把行政监管督察和党的政治建设、思想建设和党风廉政建设以及干部工作作风建设和反腐败斗争有机结合起来。但是,行政监管督察要突出自身工作的重点和特色。把制度优势转化为治理效能,应当加强决策监督、执行监督、效能监督、审计监督等环节的行政监管督察。

  第一,加强决策监督。要审查决策程序是否符合相关规定,关键看是否贯彻落实民主集中制。看决策前是否进行充分的调查研究,广泛听取意见,看决策中是否充分发扬民主,让大家畅所欲言,各种意见都有机会发表,看决策是否按少数服从多数原则做出,重要治理决策是否实行票决制等。决策监督,还要审查决策的内容,即决策是否遵循中国特色社会主义制度要求和党中央精神,是否有利于本地区、本部门、本单位的发展,是否体现人民群众的意志和为人民服务精神。凡是符合这些要求的决策,都应当予以肯定和支持。凡是不符合这些要求的决策,都应当责令修订。

  第二,加强执行监管督察。这是行政监督的重中之重。如果说党的纪律检查和国家监察机关监督的重点是党政干部的廉政勤政情况,那么行政监督的重点主要是执行监督,即治理方针政策和各项治理措施的贯彻落实情况。其根本目标是确保治理措施落地生根、顺利执行、产生应有的效能。对于那些工作拖拉、不及时贯彻落实治理政策、不认真采取治理措施的部门,要严格督察,限期整改。要严肃认真监督检查,务求实效,不能敷衍了事、走过场。为了保证执行顺畅、提高治理效能,要深化行政执法改革,加强行政执法。但行政执法要务实,不搞形式主义。要正确把握行政执法的范围、力度和频次,最大限度减少不必要的行政执法事项。

  第三,加强效能监管督察。效能监管督察,即方针政策和决策执行结果的监督。治理效果好,要肯定成绩,总结经验,以便推广。治理效果不好,要找原因,要在总结经验教训的基础上及时调整方针政策和决策。因执行不认真、不坚决、不到位,影响治理效果,要强化和督促执行。效能监督中,要严防上有政策、下有对策,弄虚作假,欺上瞒下。发现此类问题要严肃查处。随着举国上下对生态环境的重视,中央和地方先后出台了不少治理环境的方针、政策、方案、措施,取得了很大的效果。但是,各地、各部门、各单位的情况并不平衡,有的进展明显、成效突出,有的我行我素、依然固我。一些地方,大江大河和水资源被污染、生态环境遭破坏的现象依然存在。有的地方,只做表面文章,没有从根本上解决问题。这就需要不断加强环保工作的督察力度。监管督察重在检查实际效果,不能只看书面汇报和表面文章。由中央直接倡导和部署的扶贫攻坚战,正在稳步推进,得到广大人民群众的支持,也得到联合国相关部门和国际社会的赞扬。但扶贫中仍然存在一定的问题。有些地方畏难情绪比较大,只抓浅层次的扶贫,而不愿意深入解决问题。有些地方,扶贫乏术,重复老一套做法,没有大的突破。这也需要加强效能督察,进一步推动扶贫工作健康、深入发展,推动扶贫攻坚战坚持到底,取得决定性胜利。

  审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分,也是行政督察的重要环节。加强行政督察,必须强化审计工作。过去,审计工作只涉及政府各部门、国有企事业单位,涉及一般行政收支、专项资金使用等情况。随着反腐败斗争的深入,审计工作扩展到各级领导班子特别是一把手的离任审计。现在,审计工作已成为党、政、国家权力机关、国有企事业单位正常运转的必不可少的环节,成为打击和遏制违法乱纪、腐败行为,以及提高治理效能的有力武器。

  第四,加强监管督察制度化、程序化。行政监管督察要不断改进工作方法,加强制度化、程序化建设。要把定期监管督察和不定期监管督察结合起来。行政督察应当经常化,逐步实现定期化。要坚持不懈,不能搞一两次完事。必要的話,亦可采取“回头看”的办法反复督察。要把一般性督察同专项督察结合起来。近年来,中央政府加强了针对重点领域和工作的专项督察督办,特别是对环保、安全生产等工作的督察督办。行政监察,有的是自上而下逐级推进,有的是“一竿子插到底”,由中央派人直接抓。行政督察,要进一步优化政府组织的功能和机构,健全专门监管督察机构。要统筹利用行政管理资源,形成高效率组织体系。

  五、正确处理和理顺各种治理关系

  “坚持全国一盘棋,调动各方面积极性,集中力量办大事”,是我国制度显著优势。[6]但要把这一制度优势转化为治理效能,必须正确处理、着力理顺各种治理关系。

  第一,正确处理和理顺政府与市场的关系。在计划经济时代,政府主导经济发展。从计划制定、资金使用、资源配置、产品定价和分配,都由政府决定。市场的作用被忽略,乃至受到人为挤压。结果国民经济发展缺乏应有的活力,市场供应满足不了人民实际需要。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。即要承认市场的作用,尊重市场规律。把社会主义制度和市场经济有机结合起来,建立和完善社会主义市场经济体制。健全现代市场体系,要以完善产权制度和要素市场化配置为重点,积极推进经济体制改革。政府要更好发挥对市场的引导、服务作用。政府要坚持简政放权,凡市场能够发挥调节作用的领域和事项,政府都不要干预。

  计划经济时期,政府直接领导企业,决定企业的生产、经营、管理的几乎所有事情。从一定意义上说,企业是政府的下级、从属单位。企业没有生产经营自主权,也缺乏应有积极性、主动性和创造性。这就从根本上制约了企业的活力,阻碍了国民经济的发展。所以,改革的根本出发点就是调动企业及其生产者、管理者的积极性、主动性和创造性。市场经济条件下,企业成为市场的主体,能够自主生产经营。政府是国有企业的出资人,负责国有资产的保值、增值,但要坚持政企分开,防止政企不分、以政代企。政府不再直接干预企业生产经营和管理。政府要提高治理效能,应当为企业做好服务工作。包括提供金融、税收、信息、科技、能源、资源、环保、交通、市政等方面的公共服务和保障,以及基础设施建设。

  第二,必须正确处理和理顺中央和地方的关系。贯彻落实中央战略部署,推动经济发展,维护政治稳定,促进社会进步,都要健全充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制,理顺中央和地方权责关系。为此,要加强中央宏观管理,坚决维护国家法制统一、政令统一、市场统一。要适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面的事权。同时,要赋予地方更多自主权。地方人大可以根据宪法和国家法律制定符合本地区特点和发展需要的地方法律法规。地方政府在中央统一领导和方针政策的指导下,制定本地区发展规划,创造性地开展工作。要按照权责一致原则,规范和完善国家垂直管理体制和地方分级管理体制。逐步构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。

  第三,正确处理和理顺各行政部门之间的关系。党的集中统一领导,是我国制度优势,但行政机构设置整体性、系统性、协调性不够,部门之间协调配合机制较弱,影响了这一优势转化为治理效能。治理中政出多门、政策效应相互抵消等问题仍然存在。政出多门,是指面对同一个领域、同一个问题,同一治理对象,不同部门出台不同的政策和规定。政出多门,难免造成政策相互重叠、交错乃至相互矛盾,使执行单位无所适从,政策效应难以充分发挥。工信部等部门为了促进汽车工业的健康发展,下文取消各地制定的汽车限购政策。但北京、上海等大城市、特大城市,早已车满为患,严重堵车,不仅限购,而且限行,根本无法执行工信部等部门的政策。老年代步车既不安全,又影响交通,交管部门严禁其上路,但车辆生产的管理部门没有采取严禁生产措施,老年代步车的问题还是解决不了。

  要解决这些问题,一方面要进一步发挥集中统一领导的制度优势,另一方面要完善各部门之间分工合作、协调配合机制。各部门要有分工,但分工不分家,不能影响协调配合。各相关部门之间要建立必要的协调沟通机制,定期或不定期就涉及各方面临的共同问题进行协商,明确各部门在解决问题中的任务、职责。另一方面,要优化政府组织机构,形成高效率组织体系。要“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,使政府机构设置更加科学、职能更加优化、职责更加协同。”[7]要深入推进政府简政放权,做到放管结合、优化服务。

  六、提高各级领导干部的制度意识和治理能力

  把制度优势转化为治理效能,实现国家治理体系和治理能力的现代化,关键在党,关键在人。关键在党,就是加强党的集中统一领导。关键在人,就是建立一支德才兼备的干部队伍。把制度优势转化为治理效能,必须充分调动各级领导干部积极性、主动性、创造性,真正发挥他们的作用。为此,要着力抓好两方面的工作。

  第一,强化各级领导干部的制度意识。中国特色社会主义的最重要贡献,是形成了中国特色社会主义制度。中国特色社会主义制度的不断发展完善,从根本上保证了改革开放和社会主义建设事业的繁荣兴旺。邓小平早就指出制度的重要性。他说,“组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”“领导制度、组织制度问题更带根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”[8]改革开放进程中,党中央反复强调制度的重要性,并不断发展完善中国特色社会主义制度,特别是党和国家的政治制度、组织制度、工作制度和领导制度。把制度优势转化为治理效能,“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识”。[9]

  强化制度意识,就是要充分认识制度和制度建设的重大意义。要充分认识中国特色社会主义制度的本质特征和优越性,要从基本国情出发发展完善这一制度,要坚持制度自信和道路自信,坚定不移走中国特色社会主义道路,不能照抄照搬他国制度模式,既不走封闭僵化的老路,也不走改旗易帜的邪路。

  各级领导干部强化制度意识,就要自觉尊崇制度,带头维护制度权威。要充分认识到,中国特色社会主义制度和国家治理体系是党和人民在长期实践探索中形成的科学体系,是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系,是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系。要深刻认识到,只有中国特色社会主义制度和国家治理体系,才能持续推动中国的进步和发展,确保中华民族实现“两个一百年”奋斗目标进而实现伟大复兴。

  各级领导干部强化制度意识,要严格执行制度,努力做制度执行的表率。各级领导干部是制度的执行者,是否认真遵守制度、推动制度的贯彻落实,直接关系制度能否落到实处,治理能否取得实效。因此,要不断完善权威高效的制度执行机制,加强对制度执行的监督。各级领导干部要自觉遵守制度,严格按照宪法和法律法规办事。严格按照党章党纪要求自己,习惯在制度的监管下工作,在纪律监督下做人做事。

  各级领导干部要学会依靠制度推进工作。即通过执行制度确保本地区、本部门、本单位工作方向正确、健康稳定发展。要正确处理人治和法治的关系,要坚持依法治国。依法行政,防止个人凌驾于制度之上、实行人治。各级领导干部,无论职务多高,地位多显赫,所开展的工作有多重要,都不能破坏制度,为所欲为。

  各级领导干部,不仅要自觉尊崇制度、带头维护制度、严格执行制度,而且要努力发展和完善制度。任何制度都来源实践,并随着实践的发展而不断发展完善。如果说制度的生命力在于执行,那么制度恰恰在执行中得到发展完善。各级领导干部不仅是制度的执行者,从一定意义上说也是制度的制定者。他们为制度的制定和发展完善提供经验,并直接或间接参与制度的制定或发展完善。因此,各级领导干部都有责任和义务强化制度意识,为制度的制定或发展完善做出自己的贡献。各级领导干部在工作实践中要有所创新,并以工作实践的创新促进制度的创新。

  第二,提高各级领导干部的治理能力。各级领导干部是把制度优势转化为治理效能的关键。因为他们不仅要执行制度,贯彻中央的路线和方针政策,而且要具体领导和推动本地区、本部门、本单位的治理工作。其治理水平和能力如何,直接关系到制度优势能否转化为治理效能,以及治理工作的好坏。因此,提高各级领导干部的治理能力,就成为新时代干部队伍建设的重大任务。

  各级领导干部要提高治理能力,必须不断加强马克思主义理论修养,认真学习和贯彻落实中国特色社会主义理论,用以指导自己的工作。不断提高按照制度履行职责、行使权力、开展工作的能力,提高推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局等各项工作能力和水平。要善于深入实际调查研究,倾听群众呼声,把握时代脉搏,始终坚持经济建设为中心和改善民生为第一要务。要善于正确处理和化解各种矛盾,紧紧抓住人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间这一主要矛盾,保持社会稳定、制度稳定、民心稳定。

  各级领导干部要提高治理能力,就要带头搞好党风廉政建设,模范遵守党章党规,吃苦在前,享乐在后。要励精图治,有所作为,敢闯敢干,勇于创新。要坚持正风正气和良好的政治生态环境,抵制不正之风,大胆开展批评与自我批评,不回避矛盾和问题,不搞好人主义。要坚持实事求是,说实话,干实事,不搞政绩工程和形式主义。要善于团结同志,广泛发扬民主,坚持民主集中制,不搞一言堂、独断专行。

  〔参考文献〕

  [1][2][3][5][6][7][9]中共中央.关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2019:2,6,3,16,3,17,42.

  [4]习近平.继续沿着党和人民开辟的正确道路前进,不断推进国家治理体系和治理能力现代化[N].人民日报,2019-9-25.

  [8]邓小平.邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994:333.

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姓名:李景治 工作单位:

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