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新时代乡村治理的维度透视与融合路径
2019年12月03日 09:48 来源:《四川大学学报(哲学社会科学版)》2019年第4期 作者:姜晓萍 许丹 字号

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  作者简介:姜晓萍,四川大学公共管理学院教授、长江学者特聘教授;许丹,四川大学四川大学公共管理学院博士研究生

  摘 要:“三治融合”是新时代乡村治理的新思维,既需要以“自治”为乡村治理的主体维度,围绕“自治活力”主线,激发乡村治理主体的内源动力;也需要以“法治”为乡村治理的功能维度,坚守“法治秩序”底线,确保公共权力规范运行,村民权利有序维护;还需要以“德治”为乡村治理的价值维度,明确“德治精神”的红线,不断唤醒村民的共同体意识、公共理性和公共责任。只有厘清乡村治理中自治活力、法治秩序、道德规范相契合的源生内需与契合机理,才能通过文化塑造、角色定位、功能优化和政策调适,实现自治、法治和德治的价值融合、主体协同、聚合效能和制度优化,构建契合中国场域的三维互动现代乡村治理新体系。

  关键词:乡村治理;三治融合;自治活力;法治秩序;德治精神;新时代

  党的十九大报告提出“要加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。[1]这不仅回应了转型时期中国乡村社会治理的新需求,也体现了新时代中国乡村治理的新思维。我们既要理性反思“自治”在中国乡村治理变迁中的脉动规律与内涵转换,寻找新时代乡村治理的归结点;也要从“法治”和“德治”两个维度对现代乡村自治体系进行透析,厘清乡村治理中自治活力、法治秩序、道德规范相契合的源生内需与契合机理,寻找新时代乡村治理的支撑点;更需要回应现代乡村社会关系的新变化和社会矛盾的新表现,构建自治、法治、德治相融的三维互动新机制,寻找实现新时代乡村治理能力现代化的着力点。

  一、自治活力:乡村治理的主体维度

  治理主体的构成要素与参与动机是决定乡村治理活力的关键,自治的本质内涵界定了乡村治理的主体要素,也生成了乡村治理主体参与的内源动力。

  自治是相对于“他治”的基本概念,指行为主体依照其意愿实施行为的动机、能力和特性,是行为主体表达自由意志、做出独立决定、自行采取行动的过程,其核心是激发行为主体的自主性,增强行为主体的自力性。在乡村治理过程中,治理活力有效释放通常源自于社会广泛、积极和有效的参与。因此,乡村自治的动力机制,就是围绕“赋权增能”对乡村治理主体(村民)进行权利赋予和保障,以激发他们主观参与动机并提升参与能力的过程,更是一个以促进自治参与而不断释放自治活力的过程,这主要包括个体、组织、制度三个层面。从个体层面看,“赋权增能”是指村民主体的权利意识觉醒、知识学习和技能获取,是一个增强村民自我发展能力的过程;从组织层面看,“赋权增能”是指赋予村民组织在基层公共事务中的自我管理、自我服务权利,是提升村民自治组织在公共资源动员与配置、社会秩序维护等方面能力的过程;从制度层面看,“赋权增能”是制度形态行为规则的健全完善和有效运作,是一个强化、落实相应制度规则的过程。由此可见,自治活力的生成机理其实就是以“赋权增能”为核心,从个人—组织—制度三个向度聚合能量、激发活力的过程。

  中国乡村自治有其历史渊源和基因传承,在乡村社会稳定与发展中发挥着积极作用。传统社会的乡村治理皆实行“皇权不下县、县下皆自治”的“自治式”治理。[2]县以下的乡村社会,尽管皇权先后以乡官制、职役制和保甲制渗透其间,但实际统治权却掌握在乡村绅士和宗族势力手中,自治特征明显。近代社会的乡村治理历经四次重大转变,开启了一种初具民主思想的乡村自治探索实践,其自治内涵超越了传统乡村社会的“乡绅自治”。中华人民共和国成立后,“政社合一”的人民公社制度使得国家真正实现了对农村社会的控制与整合,但该体制也暴露出将政治力量渗透到乡村社会所有领域导致的诸多弊端,最终在改革开放后被“村民委员会”式的基层群众自治制度取代。党的十九大报告提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,这表明新时代乡村治理的基调仍然是以自治为体,同时有效发挥法治的秩序规范、德治的道德教化作用,旨在从多向度发力,最大限度激发村民参与公共事务治理的主观自主性,提升农村基层治理活力,推动村民对基层社会认同走向政治认同、国家认同。

  目前,我国乡村自治的实践探索活跃,基层民主治理发展成效突出。但是,我国乡村仍然存在村民主体意识认知模糊且参与权利虚化,组织形态社会参与效能减弱以及制度规则规制能力弱化等现实问题,且在一定程度上制约了乡村自治的活力迸发。

  个体角色认知模糊,参与权利虚化。调查表明,在乡村社会中,部分村民对自身作为治理主体的角色认知模糊。《中华人民共和国村民委员会组织法》第1章第1条明确界定了村民的乡村自治主体地位:为了保障农村村民实行自治,由村民依法办理自己的事情,发展农村基层民主,维护村民的合法权益,促进社会主义新农村建设。但现实中,村民极少意识到自身既是乡村治理的客体,更是乡村治理的主体。角色认知的不到位,导致村民在村级公共事务中的主体使命感、责任感相对淡漠,参与行为意向不足且参与动力倦怠,出现态度疏远、行为逃避和情感排斥等现象,不仅对待村里公共治理问题态度冷漠、敷衍回避,甚至对本村公共事务也持排斥、抵触情绪,只要不涉及自身利益,就虚委避让和推卸责任。村民主体意识的缺失,还衍生出村民参与权利虚化或流失的现实窘境,导致一些本该由村民广泛参与决策的公共事务,往往用“集体决策”“代表决策”代替,由此出现了“被集体”“被代表”的权利虚化现象。与此同时,随着城镇化的进程加快,乡村精英大规模流失,留守老人、妇女和儿童成为常驻人口,他们更多注重经济生产,对政治生活并不在意,其选民意识、法律意识、政策意识和监督意识等严重不足,缺乏参与乡村公共事务的热情和能力。

  组织化程度不够,参与效能不足。从当前乡村治理实践看,村民的自组织化程度不够,参与主体单一,内驱力不足严重削弱了其组织社会参与的效能。一方面,受传统小农意识、自给自足经济和“小富则安”观念影响,乡村民众的合作意识相对缺乏,乡村社会组织的发展仍然处于自发、零散状态。组织形态社会参与普遍存在规模较小、主体单一、专业化不足等问题,在一定程度上制约了组织形态社会参与的效能。另一方面,乡村治理中现有的法律法规并没有对社会组织的地位、权利和义务等做出明确规定,而既有的规定又因界定不清而缺乏操作性,这严重制约了社会组织的参与活动。与此同时,传统治理方式中官本位传统的遗毒,使政府对社会组织缺乏信任,对其能力和作用持怀疑态度。社会组织通常被政府部门视为下属部门,其参与乡村治理的过程主要是完成政府布置的各项工作。此外,由于筹资能力不足,社会组织对政府财政支持的依赖也让其发展受制于政府。因此,在乡村治理中,社会组织的资源整合和协调功能并未得到彰显,组织形态的社会参与面临效能弱化的困境。

  制度体系内卷化,规制能力弱化。大量研究表明,乡村治理所面临的问题,并非仅是表层所现的运行操作问题,在很大程度上是制度层面的设置及其实施导致的问题。近年来,随着时代和情景的急速变化,乡村治理因制度体系的不适应引发的制度性消解和内卷化现象尤为突出,既有的一些具体的、程序性的制度条文逐渐失去规范对象,而一些需要规范的领域却又存在制度空白,这些缺陷削弱了制度本身的权威性和凝聚力,弱化了制度的规制能力。一方面,村两委会之间治理参与冲突的化解、流动村民治理参与的需要和大学生村官角色的定位等,因制度体系的不完善,其制度规定更多是原则性的,缺乏程序性。另一方面,在村民自治实践中,既有的制度文本又因乡镇政府、村委会和村民治理行为的违规变异,要么被规避,要么走了样,制度规制的执行能力弱化失效。

  个体形态社会参与遭遇权利虚化或流失,组织形态社会参与面临效能弱化以及制度体系内卷化等问题,不仅削弱了乡村治理的广度、深度和效度,也钳制了乡村发展的内在驱动力。只有坚守“自治活力”的主线,激发乡村治理主体的内源动力,才能从根本上夯实乡村治理的体制基础。

  以主体意识强化激发乡村治理的参与活力。自治在强化治理主体自主意识的同时,增强和提升着治理主体的参与能力。自治不仅是乡村民众依法进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等活动的过程,更是乡村民众真正实现自我管理、自我决策、自我监督的民主权利实践过程。这一过程强化了乡村民众的参与意识,不仅可以增强乡村民众的责任感与使命感,而且能够调动民众参与乡村治理的主动性和能动性,这在一定程度上激发了治理主体的参与活力,释放了乡村治理的社会活力。可见,自治能够最大限度激发基层和民众的自主性和积极性,让农民群众共同参与,自己创造自己的幸福生活。[3]

  以整体性组织聚合形成治理的协同合力。组织形态社会参与是乡村民众摆脱长期“原子化”与“碎片化”生存状态,向现代“团体格局”转型的关键,而自治过程是促进村民自组织化发展的着力点。在该过程中,多元分化结构中的村民作为组织主体被汇聚在一起,以参与特定乡村公共事务管理为组织目标并不断强化组织的专业化能力。同时,自治过程也是以村社为组织基础、以村民为组织主体形成市、县、镇、村多级联动整体性网络化组织体系的过程,这既保证了较高层级对次一级组织的权威和资源的有力支持,也保证了其参与乡村事务和应对危机的发展能力。况且,自治过程还是以增加社会资本存量实现信息资源整合与化解矛盾冲突的过程,该过程强化了村民自组织化发展以及乡村社会组织自身运行的制度化发展。因此,自治在不断提高社会组织化参与程度和效能的过程中,以整体性组织聚合形成了乡村治理的协同活力。

  以制度完善激活乡村治理体系的规则活力。由于各乡村在地域、民族构成、经济条件等方面存在较大差异,呈现出所谓的“千村千面”。因此,针对这种差异化较为明显的乡村形态,制度供给既需要对乡村社会整体要求进行全景式关照,又需要充分考虑各地的特殊情况。乡村治理制度体系的完善是乡村治理有效的重要保障,乡村自治过程本质上也是不断完善制度体系、增强制度弹性和提升制度适应性的过程。很明显,该过程在一定程度上促使制度在保持自身开放性和适度刚性的基础上,根据权益诉求和政治生态的变化来进行动态的制度调整,以实现整个体系的适应性和稳定性。

作者简介

姓名:姜晓萍 许丹 工作单位:四川大学公共管理学院

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