首页 >> 政治学
新单位制:当代中国基层治理结构中的节点政治
2019年10月10日 10:08 来源:《学术月刊》2019年第8期 作者:李威利 字号

内容摘要: 新单位制:当代中国基层治理结构中的节点政治

关键词:

作者简介:

 

  摘要:关于当代中国国家治理体系当前有三个范式的研究,分别是从中央与地方关系角度出发的行政发包制,从国家与社会关系角度出发的分类控制模式以及国家推动治理资源和治理行为下沉的项目制。除这三方面的机制外,当代中国的国家治理中还存在着一个“体制内—体制外”的内外结构,在这一结构中,体制内组织与地方政府、党组织共同参与对体制外空间的合作治理。对于这一机制,本文称之为“新单位制”,即以行政区为边界、以党组织为纽带、以单位组织为节点、以资源补给为机制、以双轨制为结构、以国家中心为特点的治理体系。这一机制在国家治理纵向结构和横向结构之间充当了“制度节点”的作用,与分包制、分类制、项目制共同构成了当代中国国家治理体系的核心机制。

  关键词:行政发包制;分类控制;项目制;新单位制;

  作者:李威利,复旦大学马克思主义学院/当代中国研究中心讲师(上海 200433)。

  一、问题的提出

  当代中国的国家治理需要处理好两个层面的关系:一个是以民主集中为特征的自上而下的权威关系;另一个是以多元合作为特征的由内即外的协商关系。在现代国家治理中,权威性关系与协商性关系并非是自然协调的,在这两个不同的领域中,国家治理往往会遵循着两种截然不同的治理逻辑。国家治理的核心问题,就在于如何在二者之间创造制度联结。对此,周黎安提出的行政发包制认为,作为“强政府”的地方政府通过分包制的制度结构发挥着主要作用。而康晓光提出的“行政吸纳社会”理论认为,政府通过具有法团主义特征的分类控制模式,在国家与社会之间创造出了吸纳型的“中间领域”,融合了二者之间的关系。本文认为,周黎安实际上关注的是中央与地方之间的纵向治理结构,康晓光主要关注的是国家与社会之间的横向治理结构;而在国家治理的纵向结构与横向结构之间,国家正是通过“体制内单位”勾连二者,起到了“制度节点”的作用,从而形成了当代中国国家治理的“新单位制”。

  关于改革后中国对基层社会的治理模式,近年来主要有三个范式的研究:一是行政发包制理论。荣敬本、崔之元等最早在考察中国县乡两级分权治理的研究中,提出了“政治承包制”的概念,认为在不同层级的政府结构中,存在着一种以责任状为主要形式的“压力型体制”,是国家经济增长和社会稳定的主要机制。在此基础上,周黎安进一步发展了“承包制”的概念,提出了“行政发包制”。之所以给发包制加上“行政”二字,主要是由于三个层面的原因:第一,发包机制的双方是权威关系而非是契约关系,属于行政组织边界之内的“内部发包制”。换句话说,对于承包方的下级政府来说是“不得不包”;第二,通过收入分成的强激励,作为承包方的下级政府能够获得“合同”之外的更多“剩余控制权”;第三,与荣敬本等人的观察相一致,行政发包制的责任追究和内部控制是一种以结果导向的、人格化的责任分担。周黎安认为,一方面,所谓发包机制并非仅适用于县级以下,而是存在于从中央、地方和基层政府之间的整个“链式结构”之中;另一方面,发包机制并非仅仅是压力型的,下级政府出于自身的权力和利益动机,会在某种程度上支持发包制,并“层层加码”。

  周雪光的新研究进一步发展了行政发包制理论。第一,周雪光认为政府内部并非是完全统一的,不同层级、不同部门之间有更为“纷繁复杂”的关系。因此对于发包制的研究必须要进一步进入政府运作过程的“黑箱”。因此,他的研究将行政控制权分为目标设定权、检查验收权和激励分配权三类;同时将政府内部分为三级,中央政府为委托方,中间政府为管理方,地方政府为代理方。第二,周雪光认为,剩余控制权并不必然属于作为承包方的地方政府,剩余控制权分配给委托方、管理方和代理方的哪一方会形成不同治理模式。在政治实践中,中央政府可以根据不同的效率和风险考虑,将剩余控制权收归中央或者分配给地方,从而形成了集权和分权的不同模式。

  近年来行政发包制的研究又有新的进展。有研究指出,由于税收制度和基层政府角色的变化,周黎安提出的以“收入分成”为主的包干激励机制,并不完全适用于街道等最基层的政府。特别是对于街道政府来说,作为政府体系的最基层,近年来已逐渐剥离了招商引资的功能。彭勃指出,在这一背景下,特别是基层政府中的行政包干制的核心机制逐渐由增长锦标赛转变为治理竞赛,具有激励弱化和压力强化的特征,城市政府行为发生了从求胜到求稳的转变。

  因此,行政包干制在最基层政府和作为中间层的地方政府上表现不同。在基层,行政包干制实际上演变为一个更为具体的机制:兜底治理。彭勃认为,由于城市治理的对象往往具有复杂性,难以通过政府的具体条线落实为明确的责任主体,使得“兜底”成为城市治理中的突出现象。兜底机制在基层表现为三种形式:一是属地兜底,主要是强调街道乡镇作为最基层一级政府的兜底责任;二是党组织兜底,在遇到无法具体落实的责任时,党组织在各类组织中承担最终的兜底责任,在党组织参与社会治理中也提出“区县是一线指挥部、街道是龙头”。三是部门兜底,在政府科层组织体系中出现了诸如城管等特殊的“兜底部门”。事实上,党组织兜底和部门兜底都是作为加强属地兜底的派生机制所存在。

  解释中国国家治理模式的第二个范式是分类控制理论。这一理论最早来源于金耀基的行政吸纳政治理论。金耀基通过对香港治理的分析,发现了一种“行政开放咨询”的政治安排,“把政府外的,非英国的,特别是中国的社会经济的精英,及时地吸纳进不断扩大的行政的决策机构中去”。这一发现在理论上具有两个重要贡献:第一,这一解释提供了一种代议政体之外探索政治发展的模式;第二,这一解释同时是一种“类民主”的开放决策机制,因此提供了新的政治稳定和政治合法性机制。

  正因为如此,“吸纳型”开始迅速地被大陆理论界所接受,成为理解当代中国国家治理机制的重要范式。康晓光指出,大陆行政体系中存在着以“政策倾斜”为主的吸纳性机制,即在制定政策过程中,政府越来越多地通过“咨询”来听取知识精英和经济经营的利益表达。不过,大陆的吸纳性机制远远超出了“行政吸纳”的维度。除行政领域中的专家治理外,吸纳型体制还表现在私营企业家入党、人大和政协的政治安排、民主党派参政议政、工人组织、青年组织、学生组织、妇女组织的群众活动等多方面。这几个维度明显已属于政治性的制度安排,而不再是行政吸纳的内容。但“行政吸纳政治”仍然是理解大陆政治发展的重要概念。储建国认为,由于人大、政协、工青妇等政治组织已经突出的行政化特点,或者说某种意义上已经转变为行政性组织。或者说,行政吸纳政治和政治吸纳行政在一个稳态的治理体制下已经相互融合,互为表里。

  在这一认识的基础上,康晓光进一步将“行政吸纳政治”发展为“行政吸纳社会”的理论,认为大陆的吸纳性体制已经不仅仅是精英吸纳,而是深入到了社会吸纳的层面。其主要机制是,国家通过中介性的功能性组织对社会实施了一种分类控制体系。以行业性的功能性组织为中介,国家会主动观察、了解社会的各种需求、压力和冲突,并做出反应。“ 行政吸纳社会”主要有以下特点:第一,政府处于支配地位,社会处于从属地位,缺乏独立性、自主性、自治性。第二,第三部门进一步分化为“准第一部门”“准第二部门”“纯第三部门”,它们的行动方式高度多元化,但对抗性、暴烈性和破坏性的行动方式极为少见。第三,分类控制的核心机制主要是“底线控制”和“功能替代”,不同的功能性组织都具有相对独立的活动领域,尽管并不拥有独一无二的权威,但是在许多方面能够得到政府的政策倾斜和准入权力。

  在这一理论范式下,国家对基层社会的吸纳也是分类控制模式的一个组成部分。康晓光认为,除了行业性的功能性组织以外,在街镇之下的社区层面,由于较难建立起行业性的功能性组织,因此国家不得不通过建立一种地域性的功能替代组织进行治理,这就是城市社区居民委员会。居委会与工、青、妇、科协等行业性功能替代组织一起,共同构成了国家治理社会的全覆盖的行政吸纳机制。

  关于当代中国国家治理的第三个范式是对项目制的研究。20世纪90年代以后,项目制作为一种基层社会治理机制,开始广泛地存在于党和国家对于基层社会的各类治理行为中。渠敬东指出,当前中国的项目制不单指某种项目的运行过程,也非单指项目管理的各类制度,而更是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式。项目化运作越来越成为国家的常规治理模式,在基础建设、教育文化、基层治理等各个领域都在发挥重要影响,而且已经产生了一整套成熟、稳定、系统的运作机制。

  与行政发包制相比,项目制具有四个方面的典型特征:第一,项目制遵循“一事一议”“专项专款”的原则,与行政发包制中的“底线控制、收益分成”的机制不同。第二,与行政分包制为结果而竞争不同,项目制的目标设定是相对明确的,竞争机制主要发生在项目承包之前的申报阶段,因此出现了“跑部前进”“大跑大项目大发展,小跑小项目小发展、不跑没项目不发展”的项目动员令。第三,项目制能够绕开分包性的常规科层体制,具有治理目标专项化、权责运作条线化、程序规范技术化特征,能够将中央地方纳入更专业性、更规范性的技术治理过程。第四,项目制明显加强了国家治理的条线管理和部门思维。

  在基层治理中,项目制至少在三个方面发挥了至关重要的作用。第一,项目制是国家推动资源下沉的重要方式。渠敬东指出,政府必须将财政资金的抽取有效转化为对广大基层社会的财政“反哺”,才能调节和平衡社会发展带来的社会分化。2004年以后,这一治理理念在财政政策上体现为为基层社会提供公共服务的各类项目措施。第二,项目制是政府有效实现社会动员的重要形式。在各类公共项目总包、发包和抓包的过程中推动了基层政府、基层自治组织对社会治理项目的参与。陈家建指出,项目制推动基层动员的机制在于,它对基层行政提供非常规的增量资源。这种增量资源直接由项目“发包”部门掌控,绕开了常规的行政程序,快速有效地动员基层单位,从而进一步实现上级部门意志。第三,项目制在基层社会治理方面具有典型效果。项目制能够在较短时间内集中资源在某项公共议题的处理和解决上,因此在社会治理方面能够短时间取得比较显著的效果。项目制产生的治理结果往往具有“率先垂范”的意义,能够带动相关议题的联动解决;同时项目制也能够资源集中打造亮点,所以在工作成绩上项目制也具有政绩宣传效果。

  事实上,行政发包制是从中央和地方关系的纵向结构角度,解释了国家权力如何实现层层分包、治理责任如何实现底线控制的治理形态。分类控制模式是从国家与社会关系的横向结构角度,解释了强国家如何通过功能性组织对社会力量和社会组织进行整合和吸纳的治理形态。而项目制是行政科层制外国家实现资源下沉的重要机制之一。在既有的研究中,由于国家治理的一个重要角色仍然没有被发现,因此既有研究忽略了国家治理的纵向结构和横向结构在某些层面的制度联结。

  行政发包制关注的重点为拥有行政权力的地方政府;分类控制模式关注的重点为社会中的功能性组织。而本文认为,在国家整个的治理体系中,“体制内组织”也是一个非常重要的力量。即具有公有制性质或类公有制的组织,包括机关部门、党群组织、事业单位、国有企业等等。正是由于它们的存在,使得当代中国国家治理具有一个“体制内—体制外”的结构。这一内外结构重塑了权威关系和协商关系之间的制度联结,在国家治理的横向结构和纵向结构之间形成了一个制度节点,从而构造了中国国家治理的整体体系。对于围绕“体制内组织”而形成的一系列国家治理机制,本文称之为“新单位制”。

作者简介

姓名:李威利 工作单位:复旦大学马克思主义学院

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:孙志香)
W020180116412817190956.jpg
用户昵称:  (您填写的昵称将出现在评论列表中)  匿名
 验证码 
所有评论仅代表网友意见
最新发表的评论0条,总共0 查看全部评论

回到频道首页
QQ图片20180105134100.jpg
jrtt.jpg
wxgzh.jpg
777.jpg
内文页广告3(手机版).jpg
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们