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公丕祥:新中国70年进程中的乡村治理与自治
2019年08月06日 16:41 来源:社会科学战线2019年05期 作者:公丕祥 字号

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  摘 要:中国的乡村生活是一个错综复杂的社会关系的有机体, 展示出丰富多样的区域社会的独特性。中华人民共和国成立70年来, 乡村治理与自治走过了一段极不平凡的历史进程, 深刻反映了国家与乡村关系的剧烈变动及其转型发展。中华人民共和国成立初期, 为适应人民共和国的国家建构与国家治理的社会法权要求, 范围广泛的农业合作社运动以及随后的政社合一的人民公社体制的确立, 表明国家权力大幅度地延伸到乡村社会治理的各个领域, 乡村自治缺乏赖以存在的社会政治条件。1978年中共十一届三中全会开启的中国改革开放历史新时期, 为乡村治理与自治的转型变革提供了广阔的空间。1982年《宪法》通过国家根本大法的形式, 用政社分开的乡政村治体制取代了“政社合一”的人民公社体制。其后的1987年村民委员会组织法 (试行) 以及修订后的1998年村委会组织法和2010年村委会组织法, 旨在把乡村自治活动纳入制度化、程序化、法治化的轨道。在中国特色社会主义新时代, 乡村治理革命获得了新的强大动能。中共十九大提出了“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的战略性任务。2018年的新村委会组织法反映了实施乡村振兴战略背景下深化村民自治实践的法权要求。这充分表明新时代的国家与乡村的关系正在经历深刻重塑的过程, 乡村治理与自治发展迎来了历史性机遇。

  作者简介: 公丕祥, 南京师范大学法学院教授, 江苏高校区域法治发展协同创新中心研究员, 研究方向:马克思主义法律思想研究、法哲学与法制现代化研究。;

  基金: 中国法学会重点委托研究课题 (CLS[2018]ZDWT05);

  在当代中国, 乡村社会治理与法治发展具有自身独特的历史品格, 是一个交织着正规化与非正规化的双重治理机理的运动过程, 其深刻地反映了来自国家规则与制度的正规化机制与渊源于乡土社会法则或法理的非正规化机制之间的对立统一关系。因之, 乡村社会治理与法治发展在很大程度上取决于广泛存在于乡土社会之中的村落共同体及其乡村自治程序之构造。中华人民共和国成立70年来, 乡村自治与乡村社会治理秩序的运动变化经过了极不平凡的历程, 对中国的法治发展及其现代化进程产生了重要影响。本文拟对这一论题进行初步研究, 藉此把握70年进程中乡村治理与自治的历史运动轨迹及其时代启示。

  一、初期的乡村治理与自治

  中国的乡村社会是一个交织着经济、政治、社会、法权、文化、民族、历史乃至地理诸多方面因素或条件的具有浓郁乡土风格的村社共同体。“从基层上看去, 中国社会是乡土性的。”1 在传统中国, 以郡县制度为主轴的专制主义中央集权体制, 形成一种强大的国家力量, 将国家意志与基层社会内在地联结在一起。诚然, 作为国家治理体系的基础的县制政区, 不仅构成乡村社会治理的基层单位, 2而且向下延伸建立了具有特定地域管辖范围的多样性的县以下政区治理体系或准基层政区的治理系统, 3从而保证了国家机器在广大乡村社会的持续运转。从总体上看, 传统中国的乡村社会自成一体, 具有内在的封闭性。“乡土社会的生活是富于地方性的。地方性是指他们活动范围有地域上的限制, 区域间接触少, 生活隔离, 各自保持着孤立的社会圈子。”4乡土社会是以区域性或地方性的自然空间为枢纽的村落有机体。在长期生产生活过程中形成和衍化的有着明显区域性特征的乡俗与惯例, 成为基层乡村社会生活关系的调整机制, 从而逐渐构造出一种自发生长的乡土社会的自治程序。5而那些在乡村社会生活中保持着传统威望的绅士阶层, 往往成为基层乡村自治秩序的主导者, 以致形成所谓皇权与绅权并行不悖的传统中国政治结构的“双轨制”。6

  晚清政制改革在致力于建立县乡两级基层行政体制的同时, 试图仿效近代日本维新变法的经验, 遵行官治与自治相辅相成、自治乃“助官治之不足”的地方自治主旨, 7在开掘传统中国乡绅自治文化的基础上推行地方自治改革。按照清廷宪政九年筹备事项清单的安排, 拟于预备宪政“第六年城镇乡地方自治一律成立, 厅州县地方自治则限年内粗具规模;第七年厅州县地方自治一律成立”8。不过, 从各省办理地方自治的进展情况来看, 地方自治改革的推进不尽平衡, 效果迴异;清廷颁行的《城镇乡地方自治章程》 (1909年1月18日) 和《府厅州县地方自治章程》 (1910年2月6日) 的施行状况亦不理想。因此, 辛亥革命之后的1914年2月, 袁世凯下令暂缓推行地方自治。进入民国时期以来, 综合考量国内外社会政治情势, 袁世凯于1914年12月决定重启地方自治进程, 颁布《地方自治试行条例》 (1914年12月29日) 。此后, 北洋政府先后制定《县自治法》 (1919年9月7日) 、《市自治法》 (1921年7月3日) 和《乡自治法》 (1921年7月3日) 。其后的南京国民政府亦把推行以县 (市) 为自治单位的地方自治作为“训政”时期的重点任务之一, 颁布《县组织法》 (1929年6月5日公布, 1930年7月7日修正) 和《市组织法》 (1930年5月20日) 。然而, 从晚清到民国的地方自治进程, 始终贯彻着政府官治主导、地方自治辅之的二元化的乡村社会治理主轴, 政府官治与地方自治之间内在融合、实为一体。因之, 政府始终主导着乡村社会自治体系的构建, 地方自治缺乏独立存在的地位, “不免徒具自治的虚名了”9。

  1949年中华人民共和国的成立, 开辟了创设新型的社会主义国家治理体系和法治发展类型的历史新纪元, 中国的乡村治理与自治由此开启了现代转型发展的进程。实际上, 任何一场剧烈的社会变革运动, 要实现其预定的目标, 不仅要从根本上改变旧的国家治理体系及其制度安排, 进而创造新的国家治理体系, 形成新的制度机制, 而且要在新的国家治理体系及其制度依托的基础上, 致力于建构有机的乡村社会治理秩序, 释放广大社会民众建设新国家与新生活的巨大社会能量。中华人民共和国成立以来, 国家生活的重心就是要在逐步实现国家制度重构的基础上恢复秩序与建构秩序。其间, 土地改革运动、贯彻婚姻法运动和农业合作化运动等, 对于基层乡村治理新秩序的形成产生了重要影响。土地改革运动是初期乡村社会生活领域中的一场伟大的革命。这一革命用农民的土地所有权制度代替了传统的封建地主土地所有权制度, 从而实现了亿万农民“耕者有其田”的千年夙愿, 建立了新民主主义的土地制度, 为乡村治理的现代转型创造了根本性的社会经济条件。与土地改革运动相适应, 国家还进行了一场轰轰烈烈的贯彻婚姻法运动, 以便确保1950年5月1日颁行的第一部婚姻法的有效执行, 推动了社会关系领域的革命性变化。这场中国婚姻关系领域的深刻变革运动, 以乡村社会为重点, 着力解决一些基层司法机关和区乡、村干部干涉婚姻自由、支持落后思想和封建恶习的突出问题, 建立诸如调解、巡回审判、定期访问已处理之婚姻案件当事人、公开审判、示范审判等审理婚姻案件的基层司法机制, 进行了群众性司法斗争, 从而彻底废除了传统的封建家庭伦常秩序体系, 建构了新型的婚姻家庭制度, 为构建乡村社会新秩序打下了坚实的社会基础。

  中华人民共和国成立之初, 国家尚未把基层乡村自治制度之法治化建构摆上重要议程。无论是土地改革运动, 还是贯彻婚姻法运动, 都充分反映了国家权力向基层乡村社会的广泛延展, 把国家与基层乡村社会日益紧密地联结在一起。诚然, 在土地改革运动中, 国家注重发挥农民协会的积极作用, 《土地改革法》 (1950年6月28日) 和《农民协会组织通则》 (1950年7月14日) 都明确农民协会是农村中改革土地制度的合法执行机关。10而作为农民自愿结合的基层乡村农民群众组织, 农民协会的主要任务是保护农民利益, 改善农民生活, 保障农民的政治权利, 提高农民的政治和文化水平, 参加人民民主政权的建设工作。11在广大的乡村地区, 传统的家庭伦常秩序根深蒂固, 教育和引导广大农民贯彻执行人民共和国的新婚姻法, 尤为迫切与重要。在这里, 区乡和村干部担负主要责任。中共中央强调, 各级党委要加强对贯彻婚姻法运动的领导, 特别要和乡村密切联系。内务部亦对加强区乡 (村) 干部对婚姻法的学习、重视婚姻登记制度提出了具体要求。12不仅如此, 中华人民共和国成立之初, 国家还在《治安保卫委员会暂行组织条例》 (1952年6月27日) 中对基层乡村群众性的治安保卫组织的建立、职责及其工作关系做了明确设定, 规定农村以行政村为单位建立治安保卫委员会, 治安保卫委员会, 受村政府、村公安员领导。13此外, 内务部《关于健全乡政权组织的指示》 (1954年1月27日) , 明确提出乡以下应根据不同情况划分工作单位:一般可以自然村或选区为工作单位, 必要时在自然村或选区下亦可划定若干居民组;人口居住集中的乡、乡人民政府可直接领导居民组进行工作;地区辽阔、居住分散的乡, 乡以下可由若干自然村分别组成行政村, 行政村下按自然村划定居民组进行工作。14这些制度化的探索实践, 为后来的基层乡村自治法律制度之建立提供了有益的经验。但是, 对于中华人民共和国成立之初的社会大变革而言, “要想建立一个完整的国家政治体系, 政府就必须以一种前所未有的方式渗入社会的各个角落。这种渗入反过来应引起组织方式的细致演变, 极大地调动广大群众的热情, 使其从各种狭隘的社会束缚中解放出来”15。由此, 一个国家与社会高度一体化的组织有机体逐渐生成, 并在人民公社体制下达致集大成的程度。

  农业合作化运动是初期乡村治理现代转型进程中的一个重大事件, 人民公社体制则是农业合作化运动的历史产物。农业的社会主义改造, 这是中国农村社会制度的一场深刻的变革。1955年7月31日, 在《关于农业合作化问题》的报告中指出:“目前农村中合作化的社会改革的高潮, 有些地方已经到来, 全国也即将到来。这是五亿多农村人口的大规模的社会主义的革命运动, 带有极其伟大的世界意义。我们应当积极地有计划地去领导这个运动, 而不是用各种方法去拉它向后退。”他认为, 在农业合作社的发展问题上, 目前不是批评冒进的问题, 而是要有全面的规划, 还要加强领导。16同年10月11日, 中共七届六中全会《关于农业合作化问题的决议》, 对农业合作化这一社会改革的形式作了全面估计, 分析了这场社会改革运动的必要性、可能性及其基本方针和必须采取的进一步措施, 对农业合作社的法权关系之性质以及股份基金和公积金这两种农业合作社的主要形式之特点与运作加以明确界定, 强调在农业合作社运动日益高涨的形势下, 党的任务就是要大胆地和有计划地领导运动前进, 而不应该缩手缩脚。17按照当初的设想, 在农业社会主义改造方面, 将采取分三步走的逐步前进的办法, 第一步按照自愿和互利的原则, 组织仅带有某些社会主义萌芽的农业生产互助组;第二步仍然按照自愿和互利的原则, 组织小型的带有半社会主义性质的农业生产合作社;第三步按照同样的自愿和互利的原则, 组织大型的完全社会主义性质的农业生产合作社。而要完成三步走, 大约需要三个五年计划的时间。18但是, 事实上后来的进程大大加快了, 到1956年即已基本完成农业的社会主义改造。《农业生产合作社示范章程》 (1956年3月17日) 和《高级农业生产合作社示范章程》 (以下简称《示范章程》, 1956年6月10日) 这两份法律文件为这一重大社会改革运动创设了法律基础。在农业合作化运动中, 国家权力大幅度广泛介入乡村社会生活的各个领域, 造成了“强国家—弱社会”的格局。农业合作化运动的基本法权标志, 乃是农村主要生产资料的公有化, 亦即农村主要生产资料的完全集体所有权的确立。1958年, 中国农村普遍实行了人民公社化。1958年8月29日, 中共八届六中全会《关于在农村建立人民公社问题的决议》, 强调人民公社实行政社合一体制, “乡党委就是社党委, 乡人民委员会就是社务委员会”19。同年12月10日, 中共八届六中全会《关于人民公社若干问题的决议》进一步规定人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度。此后, 1961年6月15日, 中央工作会议修订通过的《农村人民公社工作条例 (修正草案) 》明确规定农村人民公社是“政社合一”的组织, 是我国社会主义社会在农村中的基层单位, 又是我国社会主义政权在农村中的基层单位;并且确立了人民公社组织体系, 强调以生产大队的集体所有制为基础的三级集体所有制, 是现阶段人民公社的根本制度。20后来的1975年《宪法》和1978年《宪法》都规定人民公社、镇设立人民代表大会和革命委员会。因之, 三级所有、队为基础的政社合一的人民公社体制, 构成了我国基层政权组织系统, 对于新中国的基层乡村社会治理进程产生了深远的影响。

  当然, 在农业合作化及人民公社运动中, 党和国家亦注重建构基层乡村社会的民主管理制度, 这在一定程度上体现了现代乡村自治的法权要求, 具有基层乡村社会治理的“准自主性”的某些法权因素。《中国共产党中央委员会关于发展农业生产合作社的决议》 (1953年12月16日) 强调, 农业生产合作社的管理工作, 应该根据自身发展的实际情况, 逐步改进;不论采取何种劳动组织形式, 都必须经过社员充分的民主讨论, 而后作出计划。与此同时, 必须加强农业生产合作社财务工作的民主管理与民主监督, 凡社内一切财务开支和对于农业贷款的运用, 必须经过民主讨论决定。其批准权限应按开支数目的大小, 分别由社员大会或理事会讨论决定。各种账目必须适当地分类清楚, 并要定期公布, 以便受到社员的经常监督。21《示范章程》亦对加强合作社民主管理给予了足够的关注, 把民主管理作为合作社的总则, 把反对强迫命令和官僚主义作为合作社政治工作的一项重要内容, 并且在组织方面做了相应的规定。着重发挥社员大会的作用, 加大社员大会的权力, 许多重大问题还要由出席社员三分之二的多数才能通过。如果限于客观的实际困难, 不能召开社员大会, 而由社员代表大会代行社员大会职权的时候, 征求大家的意见和传达社员代表大会的决议。22即便在政社合一的高度集中化的人民公社体制中, 也要充分地实行管理民主化。23《农村人民公社工作条例修正草案》 (1962年9月27日) 明确规定要贯彻“民主办社”“民主办队”的根本方针, 在生产大队和生产队中建立社员代表大会制度。生产大队的一切重大事情, 都由生产大队社员代表大会决定。作为人民公社体制内基本核算单位的生产队, 实行独立核算、自负盈亏, 直接组织生产、组织收益的分配。生产队对生产的经营管理和收益的分配, 有自主权;生产队的生产和分配等一切重大事情, 都由生产队社员大会讨论决定, 不能由干部决定。24这些基层乡村社会民主治理的探索实践及其制度建构, 为20世纪80年代之后的当代中国乡村自治法律制度的形成与发展, 提供了宝贵的经验。

  二、改革开放历史新时期的乡村治理与自治

  自1978年12月中共十一届三中全会召开到2012年11月中共十八大召开之前的30多年间, 基层乡村治理与自治展示出若干鲜明的历史特点。

  首先, 建构乡政村治体制, 为历史新时期乡村自治的兴起创设了重要的社会政治条件。如前所述, 在中华人民共和国成立之后相当长的一段时间内, 由于“苏联模式”的影响, 加之根深蒂固的传统基础以及国际国内的实际情况, 建构了一个高度集权化的政治、经济与社会体制, 国家对社会经济生活实行一元化的全面控制, 整个社会生活缺乏应有的活力。曾经意识到这个问题应予认真解决, 在《论十大关系》 (1956年4月25日) 中提出应当在巩固中央统一领导的前提下, 扩大一点地方的权力, 给地方更多的独立性, 让地方办更多的事情。25显然, 这里所涉及的是对国家治理结构的清醒反思, 并且从中央与地方的关系格局中触及国家与社会之间的深层次关系。26尽管在当时的历史背景下这一国家制度建构的调整思想并未得到很好的贯彻, 但是强调调动中央和地方“两个积极性”乃至调动一切积极因素的基本方针, 最终在1978年改革开放蓬勃兴起的时代大潮中成为生动的现实。这亦是中国经济增长“奇迹”的重要成因之一。而撤销政社合一的人民公社体制, 建构乡政村治体制, 则成为改革开放初期创新基层乡村社会治理与自治体制、重塑国家与乡村之间关系格局的一个重大举措。

  20世纪50年代建立起来的三级所有、队为基础的政社合一的人民公社体制, 在相当长的时期内规制着基层乡村社会治理进程。1978年的改革开放, 催生着国家和乡村关系的历史性重构。随着农村家庭联产承包责任制的逐步推行, 人民公社体制日益成为农村社会生产力发展的制度性束缚, 推进农村基层政权体制的历史性变革, 已经不可避免地提上党和国家的重大议事日程。诚然, 1978年12月的中共十一届三中全会出于政治运行策略的考虑, 依然强调人民公社要坚决实行三级所有、队为基础的制度稳定不变, 人民公社、生产大队和生产队的所有权和自主权必须受到国家法律的切实保护;人民公社各级组织都要坚决实行民主管理、干部选举、账目公开。27但是, 随着改革开放的深入, 特别是多种形式的农业生产责任制的逐步推行, 人民公社体制已经严重不适应农村社会生产力发展的要求, 必须加以调整或改革。因之, 1982年12月4日, 《中华人民共和国宪法》 (以下简称1982年《宪法》) 规定:“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府” (第95条第1款) ;“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济, 是社会主义劳动群众集体所有制经济” (第8条第1款) 。28这些规定历史性地终结了政社合一的人民公社体制, 建构了乡镇基层政权体制, 但保留了人民公社的集体经济组织的职能形式。用政社分开的乡镇政权体制取代政社合一的人民公社体制, 这是一场关系全局的深刻而复杂的农村社会政治制度的重大变革, 需要稳妥有序地推进。为了积极稳步地贯彻中央关于政社分开的重大决策部署和1982年《宪法》关于建立乡镇政权的有关规定精神, 1983年1月2日, 《关于印发〈当前农村经济政策若干问题〉的通知》明确要求政社合一的体制要有准备、有步骤地改为政社分设, 准备好一批改变一批;在政社尚未分设以前, 社队要认真地担负起应负的行政职能, 保证工作的正常进行;在政社分设后, 基层政权组织依照宪法建立。29同年10月, 《关于实行政社分开建立乡政府的通知》指出, 随着农村经济体制的改革, 农村政社合一的体制已经不适应农村经济的发展需要了。宪法明确规定在农村建立乡政府, 政社必须相应分开;当前的首要任务是把政社分开, 建立乡政府, 同时建立乡党委, 并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织;政社分开、建立乡政府的工作要与选举乡人民代表大会代表的工作结合进行, 大体上在1984年底以前完成。30此后, 撤社建乡进程明显加快。

  1978年以来中国基层社会自治逐步兴起, 基层社会政治生活面貌发生了广泛变化, 构成了法治型基层治理进程的社会基础, 从而成为重塑国家与乡村关系新格局的内生动力。乡政体制重建与村民自治之间相互联系, 相互作用, 成为改革开放历史新时期乡村社会治理革命的两大制度基石。1982年《宪法》在认真总结中华人民共和国成立以来基层民主政治建设经验教训的基础上, 以国家根本大法的形式, 规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织” (第111条第1款) 31。在广大的农村地区, 村民自治乃是现代乡村社会治理的基础性制度载体形式。作为我国基层群众性自治组织形式, 村民委员会的法律地位与主要作用得到了宪法的确认。村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生。村民委员会设有人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会, 办理本居住地区的公共事务和公益事业, 调解民间纠纷, 协助维护社会治安, 并且向政府反映群众的意见、要求和提出建议。对此, 彭真在《宪法》修改草案说明中说道, 村民委员会是我国长期行之有效的重要组织形式。“实践证明, 搞得好的地方, 它在调解民间纠纷、维护社会秩序、办好公共事务和公益事业、搞好卫生等方面都起到了很大作用。这次将它列入宪法修改草案。规定它是群众自治性组织。”32《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》 (1983年10月12日) 也强调村民委员会是基层群众性自治组织, 应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业。协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。33由此, 一个具有鲜明中国特质的乡政村治型的乡村社会治理体制逐步建立起来。

  其次, 以家庭联产承包责任制为主要形式的农业生产责任制的广泛推行, 为当代中国乡村自治进程注入了强劲动能。马克思主义法律观认为, “在这些现实关系中, 经济关系不管受到其他关系——政治的和意识形态的——多大影响, 归根到底还是具有决定意义的, 它构成一条贯穿始终的、唯一有助于理解的红线”。341978年改革开放以来逐步推行的农村家庭联产承包责任制, 不仅促进了政社合一的人民公社体制的解体, 而且成为当代中国乡村自治兴起和发展的强大力量。面对着全党工作的重点转移到经济建设上来的新的历史条件和“必须集中主要精力把农业尽快搞上去”的政治与经济要求, 十一届三中全会明确提出必须首先调动我国几亿农民的社会主义积极性, 必须在经济上充分关心他们的物质利益, 在政治上切实保障他们的民主权利;不允许无偿调用和占有生产队的劳力、资金、产品和物资;人民公社各级组织都要坚决实行民主管理、干部选举、账目公开。35在十一届三中全会精神指引下, 农村社会经济政策逐步放宽, 有效地调动了农民的积极性, 在实践中解放思想、大胆探索, 建立了体现按劳分配精神、因地制宜发展农业生产的多种形式的生产责任制。361980年9月27日, 中共中央印发《〈关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题〉的通知》, 分析了20世纪50年代农业集体化过程的曲折和失误, 认为人民公社的体制、结构方面也存在需要改革和完善的问题, 强调各地应根据群众意愿, 加以引导, 因地制宜地逐步推广专业承包联产计酬责任制等多种形式的农业生产责任制, 并且把扩大社队自主权同加强社员民主管理结合起来, 充分发挥社员代表会议和各级管理委员会的职能。371982年1月1日, 中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》, 深入分析了十一届三中全会以来建立农业生产责任制的进展情况, 指出这是一场牵动亿万群众的深刻而复杂的变革。大规模的变动已经过去, 从现在起除少部分地区和社队外, 从全局来讲应当稳定下来, 提出要坚持因地制宜分类指导的原则, 通过一定的合同机制, 健全与完善农业生产责任制;并且强调要切实解决好农村一部分社队基层组织涣散、不良现象滋生蔓延的问题。38随着人民公社体制的逐步终结, 家庭联产承包责任制等多种形式的农业生产责任制在广阔的农村大地蓬勃兴起, 从而催生中国基层乡村自治秩序的历史性重构。1983年1月2日, 中共中央发出了《关于印发〈当前农村经济政策若干问题〉的通知》, 明确提出要以家庭联产承包责任制为主要形式推行多种形式的农业生产责任制, 这是十一届三中全会以来我国农村影响最深刻的变化;强调联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则, 使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展, 必然使农业社会主义合作化的道路更加符合实际。这是在党的领导下我国农民的伟大创造, 是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。39而善于利用合同的法律机制, 建立和健全承包合同制, 是家庭联产承包责任制的重要环节, 广大农民获得了土地承包经营的权利。这一当代中国农村社会经济制度的历史性变革, 深刻推动了中国农业从自给半自给经济的传统农业向较大规模的商品生产的现代农业的革命性转型, 极大地促进了中国农村经济的发展。拥有土地承包经营自主权的广大农户家庭, 不再像以往那样受到国家权力的完全支配, 而是可以在相当程度上表达自由意愿和自主经营活动的基层社会主体, 从而在相当程度上决定着附着在土地承包经营责任制之上的各类经济与社会资源的具体运用。40为适应中国农村经济社会生活深刻变革的基层乡村社会治理的时代要求, 1982年《宪法》确立了基层乡村自治制度。国家权力在农村基层社会中的贯彻和运用, 固然要通过乡镇政权体制的重建获得延展, 但是, 在中国这样一个超大规模的大国里, 建立起稳定的基层乡村的有机社会秩序, 仅凭通过国家机器及其国家权力的强制性介入是很难达致预期的治理目标的。所以, 要按照《宪法》第111条的规定, 充分发挥村民委员会的作用。在1982年《宪法》的指引下, 在以家庭联产承包责任制为中心的农村经济制度改革的强劲推动下, 全国范围内的村民委员会组织建设积极探索、渐次展开。到20世纪80年代后期, 全国已经建立了90多万个村民委员会。41

  再次, 运用法治方式推动基层乡村自治制度的变革与发展, 把中国乡村自治进程纳入法治轨道。在现代社会, 法治型的社会统治形式是形成与建构有机协调的法理型社会秩序的基本组织形态, 也是构造现代乡村治理与自治体系的内在要求。在中华人民共和国成立以来70年的历史进程中, 国家先后制定或修订了4部村民委员会组织法, 确立了当代中国基层乡村自治发展的坚实法治基础。1987年11月24日, 第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法 (试行) 》。这是第一部全面调整村民自治关系的重要法律。这部试行的村民委员会组织法在总结基层乡村自治实践经验的基础上, 适应农村经济改革与乡村治理变革的客观要求, 用法律形式系统规定了中国特色的乡村自治制度的基本内容。一是界定了村民委员会的性质、法律地位及其主要职能, 明确“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织, 办理本村的公共事务和公益事业, 调解民间纠纷, 协助维护社会治安, 向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议” (第2条) , 并且对村民委员会在发展合作经济、尊重集体经济组织的自主权、维护集体经济组织和村民的合法权益等方面亦作了具体规定。二是确定了村民委员会的设立和组成的基本要求。考虑到广大的乡村地区的村民居住状况、空间分布和特点, 以及方便群众等多种因素, 这部试行的村委会组织法规定村民委员会根据村民居住状况、人口多少, 按照便于群众自治的原则设立 (第7条第1款) 。“村民委员会一般设在自然村;几个自然村可以联合设立村民委员会;大的自然村可以设立几个村民委员会。” (第7条第2款) 此外, 按照这部法律的规定, 村民委员会由主任、副主任和委员3至7人组成, 由村民直接选举产生;村民委员会每届任期3年, 其成员可以连选连任;村民委员会根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会;村民委员会可以分设若干村民小组, 小组长由村民小组会议推选。三是规定了村民委员会的具体运行机制。如, 明确了村民委员会与村民会议之间的关系, 规定“村民会议由本村18周岁以上的村民组成”。“村民会议可以由18周岁以上的村民参加, 也可以由每户派代表参加。必要的时候, 可以邀请本村的企业、事业单位和群众团体派代表参加会议。”“村民会议的决定, 由18周岁以上的村民的过半数通过, 或者由户的代表的过半数通过。” (第10条) 该法律还规定“村民委员会向村民会议负责并报告工作”。“村民会议由村民委员会召集和主持。有五分之一以上的村民提议, 应当召集村民会议。涉及全村村民利益的问题, 村民委员会必须提请村民会议讨论决定。”“村民会议有权撤销和补选村民委员会的成员。” (第11条) 可见, 我国第一部村民委员会组织法的颁布, 为改革开放历史新时期的乡村自治提供了基本的法律准则。

  随着社会主义基层民主建设的不断发展和乡村自治的深入实践, 进一步完善和发展基层乡村自治制度日益摆上党和国家的重要议事日程。1998年10月, 《关于农业和农村若干重大问题的决定》, 把“必须承认并充分保障农民的自主权、把调动广大农民的积极性作为制定农村政策的首要出发点”作为农村改革基本经验的第一条, 强调调动农民的积极性, 核心是保障农民的物质利益, 尊重农民的民主权利。在任何时候、任何事情上, 都必须遵循这个基本准则。并且把全面推进村民自治确立为建设中国特色社会主义新农村的目标之一, 把推进农村基层民主建设、加强乡镇政权和村民自治组织建设、依法保障农民当家做主的权利作为实现我国农业和农村跨世纪发展目标而必须坚持的10条方针之一, 对加强基层乡村自治建设做出了具体部署。421998年11月4日, 修订后的《村民委员会组织法》, 充分反映发展农村基层民主的时代要求, 强调村民委员会要“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督” (第2条第1款) , 对村民会议在基层乡村自治中的职能作用作出了更为具体的规定, 明确“村民会议每年审议村民委员会的工作报告, 并评议村民委员会成员的工作” (第18条第1款) , “有1/10以上的村民提议, 应当召集村民会议” (第18条第2款) ;还列举式地详细规定了村民会议讨论决定关涉村民利益的村民自治具体事务, 涉及乡统筹的收缴办法和村提留的收缴及使用、本村享受误工补贴的人数及补贴标准、从村集体经济所得收益的使用、村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案、村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案、村民的承包经营方案、宅基地的使用方案 (第19条) 等, 并且建立了村务公开制度 (第22条) 。与此同时, 《村委会组织法》改变了村委会一般设立在自然村的规定, 而是设置在建制村, 并且规定村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组 (第10条) 。由此, 以建制村为基础的村民自治逐渐展示。432008年10月, 《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》, 深入总结了当代中国农村改革30年的宝贵经验, 明确提出推进农村依法治理, 推动村民自治制度更加完善, 进而完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡村治理机制的历史性任务, 强调要以健全村党组织领导的充分活力的村民自治机制, 深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主决策实践, 以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践, 以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践, 推进村民自治制度化、规范化、程序化, 进而依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权。44这无疑是新的历史条件下推进村民自治制度改革发展的纲领性文献。2010年10月28日, 新修订的《村民委员会组织法》, 适应农村基层民主政治建设的新形势新任务, 确立党的基层组织在村民自治中的领导地位, 健全村民自治组织体系, 规范村委会成员的选举和罢免程序, 完善村民会议、村民代表会议和村民小组会议的议事规则与程序, 加强村民自治的民主监督功能, 构建了村务监督委员会制度和村委会成员任期与离任经济责任审计制度, 建立了乡镇政府委托村委会实施事项的付费制度, 从而明显提高了村民自治的法治化水平, 为建构法治型乡村治理与自治系统奠定了坚实的基层法治基础。

  三、新时代的乡村治理与自治

  中共十八大以来, 随着中国的发展与现代化进程进入新时代, 当代中国的基层乡村治理与自治亦开启了新的历史征程。党的十八大报告明确提出, “要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”45。党的十八届三中全会基于完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标的时代要求, 强调要创新社会治理体制, 改进社会治理方式, 实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。46十八届四中全会从建设中国特色社会主义法治体系, 建设社会主义法治国家的全面依法治国总目标的战略考量出发, 把推进法治社会建设摆上重大战略议程, 对推进多层次多领域依法治理、推进基层治理法治化提出了具体要求。47党的十八届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》, 强调要加快建设法治社会, 推进社会治理精细化, 构建全民共建共享的社会治理格局, 实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。48十二届全国人大二次会议审议通过的国家发展第十三个五年规划纲要, 则提出了全面推进法治社会建设的战略性任务。49中共十九大在深刻总结中华人民共和国成立以来乡村治理与自治实践经验的基础上, 面向新时代中国国家治理与法治现代化的宏伟愿景, 基于实施乡村振兴战略的现实与长远的考量, 强调要“加强农村基层基础工作, 健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。50这些都充分表明, 在新时代国家现代化进程的大格局中, 国家与乡村之间的关系正在发生历史性变化, 乡村治理与自治制度呈现出历史性变革的运动方向。实现从传统的乡村控制体系向法理型的现代乡村治理与自治体系的转型发展, 已经成为新时代推进乡村治理现代化的必然抉择。

  第一, 坚持在国家治理现代化的进程中把握乡村治理与自治的时代方位。

  推进国家治理现代化这一重大战略任务的提出, 深刻反映了新时代中国国家发展及其现代化的内在要求, 旨在推动国家治理体制、体系和制度机制更加成熟更加定型, 为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。国家治理现代化是一个极为宏大的社会工程, 需要全面深化改革并在各个领域加以推进。乡村社会治理是国家治理的基础, 也是国家治理的重点领域。推进乡村社会治理现代化是国家治理现代化的题中应有之义, 亦是国家治理现代化的重心所在。在中国这样一个大部分国土面积是农村、数亿人生活在农村、“三农”问题是国家发展的重中之重的国度, 加强乡村治理, 推进乡村自治, 无疑具有特殊的重要性。应当看到, 随着当代中国社会转型与变革进程的深入展开, 乡村社会结构发生了深刻变化, 推进乡村社会治理现代化的任务日益繁重艰巨。城镇化进程的不断加快, 一方面有力地改善了城乡面貌, 成为解决“三农”问题的重要途径, 另一方面出现了大量“村庄空心化”现象, 带来了乡村“三留守” (留守儿童、留守妇女、留守老年人) 现象增多的严峻问题。农村承包地“三权”分置制度改革和农村基层民主建设的深入推进, 在增进乡村社会发展活力的同时, 亦不可避免地催生乡村社会利益主体日趋多元化格局, 乡村社会各阶层和各类组织的活动与诉求显著增多。在一些乡村社会治理薄弱的地区, 村民自治制度得不到有效落实, 非法干扰村民自治活动、损害村民自治权益的事件时有发生;甚至在一些地方, 黑恶势力操纵着乡村自治组织的日常活动。这些都对乡村社会治理与自治提出了新课题新要求。因此, 必须高度重视新的历史条件下基层乡村社会治理与自治组织发展变化的新情况新特点, 把促进乡村自治健康发展、推动乡村社会治理现代化作为国家治理现代化的固本之策和长远之计, 确保乡村治理井然有序、乡村自治充满活力。中共十八大以来, 中共中央每年以“三农”问题为主题的“一号文件”, 都把健全村民自治机制、构建新型乡村治理体系确立为重点任务之一。《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》 (2012年12月31日) 提出要顺应农村经济社会结构、城乡利益格局、农民思想观念的深刻变化, 进一步健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制, 建立健全符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理机制。51《中共中央、国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化的建设的若干意见》 (2015年1月1日) 把加强农村法治建设摆在突出位置, 强调要依靠农民和基层的智慧, 通过村民议事会、监事会等, 引导发挥村民民主协商在乡村治理中的积极作用。52《中共中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》 (2015年12月31日) 提出要“深化农村社区建设试点工作, 完善多元共治的农村社区治理结构”, 以进一步创新和完善乡村治理机制。53在中国特色社会主义新时代, 乡村治理与自治发展迎来了新的历史性机遇。根据十九大的总体部署, 《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》 (2018年1月2日) 强调乡村振兴, 治理有效是基础。必须把夯实基层基础作为固本之策, 建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制, 坚持自治、法治、德治相结合, 确保乡村社会充满活力、和谐有序。542018年12月29日, 十三届全国人大常委会第七次会议审议通过了修订后的村民委员会组织法, 明确规定要“保障农村村民实行自治, 由村民依法办理自己的事情, 发展农村基层民主, 维护村民的合法权益” (第1条) 。很显然, 在新时代推进国家治理现代化的历史进程中, 当代中国的乡村治理与自治面临着全新的境况和时代要求。

  第二, 加强和改进党对乡村治理与自治的领导。

  在推进当代中国国家治理现代化进程中, 作为掌握国家政权的最强大、最有权威的政治组织, 中国共产党在国家和社会生活中处于领导地位。“党政军民学, 东西南北中, 党是领导一切的。”55中华人民共和国成立70年来乡村治理与自治发展的实践充分表明, 必须把党的领导贯彻落实到当代中国乡村治理和自治发展的过程之中, 确保乡村治理和自治发展沿着正确的方向顺利推进。早在1988年的《村民委员会组织法》中, 就明确规定, “中国共产党在农村的基层组织, 按照中国共产党章程进行工作, 发挥领导核心作用;依照宪法和法律, 支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利” (第3条) 。进入新世纪以来, 基层乡村依法治理不断发展, 村民自治的实践探索深入展开。2008年10月召开的中共十七届三中全会在回顾总结当代中国农村改革30年经验的基础上, 提出了健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制的重要任务。56因此, 2010年的村民委员会组织法重申了农村基层党组织在村民自治中“发挥领导核心作用”的重要政治原则 (第4条) 。党的十八大进一步强调, 要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。57《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》 (2018年1月2日) 提出要“确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方, 为乡村振兴提供坚强有力的政治保障”, 并且健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。582018年的《村民委员会组织法》第4条进一步规定:“中国共产党在农村的基层组织, 按照中国共产党的章程进行工作, 发挥领导核心作用, 领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律, 支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这就为坚持党对村民自治的领导奠定了坚实的法治基础。2019年1月发布的《中国共产党农村基层组织工作条例》 (以下简称《条例》) , 从坚持和加强党的全面领导的重大政治原则出发, 明确规定以行政村为基本单元设置党组织 (第5条) , 行政村党组织全面领导村的各类组织和各项工作 (第2条) ;强调村党组织讨论和决定本村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设以及乡村振兴中的重要问题, 需由村民委员会提请村民会议、村民代表会议决定的事情或者集体经济组织决定的重要事项, 经村党组织研究讨论后, 由村民会议、村民代表会议或者集体经济组织依照法律和有关规定作出决定, 领导本村的社会治理 (第10条) ;并且提出党的农村基层组织应当健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系 (第20条) , 明确规定村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任, 村“两委”班子成员应当交叉任职, 村务监督委员会主任一般由党员担任, 可以由非村民委员会成员的村党组织班子成员兼任。村民委员会成员、村民代表中党员应当占一定比例 (第19条) 。59这些规定将加强和改进农村基层党组织对于于乡村治理与自治活动领导的基本定位、组织设置、职责任务、体制机制等重要事项制度化、规范化、程序化, 旨在于鲜明体现党在乡村治理与自治中的全面领导地位。这对于新时代推动乡村自治制度创新发展、推进中国乡村治理现代化, 必将产生深远的影响。

  第三, 建构自治、法治、德治相结合的新型乡村治理体系。

  乡村社会治理体系是国家治理体系的重要基础。十九大报告明确提出要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》基于十九大提出的决胜全面建成小康社会、分两个阶段全面建成现代化强国的战略安排, 设定了健全新型乡村治理体系的“三步走”战略构想, 即到2020年, 乡村治理体系进一步完善;到2035年, 乡村治理体系更加完善;到2050年, 包括健全乡村治理体系在内的乡村振兴战略目标全面实现。60由此, 新时代的中国乡村治理与自治正在展示出崭新的运动方向。在构建当代中国乡村治理体系的新时代, 自治、法治、德治这三种治理方式相辅相成, 相互促进, 三者缺一不可, 也不可偏废。在新型乡村治理体系中, 自治是核心, 法治是保障, 德治是灵魂。因之, 将自治、法治、德治三者内在地贯通相融, 无疑是当代中国乡村治理革命的必然抉择。在这里, 将构建新型乡村治理体系的时代进程纳入法治轨道, 实现乡土秩序与法治秩序的现代耦合, 这是新时代坚持全面依法治国基本方略的内在要求。2018年中央“一号文件”基于实施新时代乡村振兴战略的总体考量, 鲜明提出建设法治乡村的战略性任务, 强调要坚持法治为本, 树立依法治理理念, 强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。61推进法治乡村建设与深化乡村自治发展、建构新型乡村治理体系处于同一个历史进程之中, 进而推动从传统的乡村控制体系向现代的法理型乡村治理体系的革命性转变。当然, 乡村社会生活中长期衍化生成的乡村社会非正式规则与制度的独特价值功用亦是不可忽视的。构造法理型乡村治理体系, 并不排斥诸如民俗习惯、村规民约、民间调解等乡村社会的非正式规则与制度。在新的历史条件下, 深入推动正式的制度化的国家法律与乡村社会的非正式制度之间的协调发展和内在结合, 这亦是建设法理型的乡村社会治理与自治体系的时代要求。应当看到, 在社会大变革进程中, 传统的“德治”理念及其治理机制表达并未因其是往昔的观念与制度构架而失去固有价值, 反而随着社会的进化与转型发展愈益广泛深入地融入现代社会生活之中, 对包括乡村治理与自治在内的社会有机体形成较为深刻的影响。在构建新型乡村治理体系的过程中, 作为一种治理方式的德治, 不可避免地成为调节基层乡村社会生活关系的重要机制。因之, “治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治”。62

  在当代中国, 基层乡村自治与乡村社会治理活动密切关联, 彼此互动, 这是构建新型乡村治理体系的显著特征。而乡村自治实践的深入展开, 在很大程度上取决于农村基层民主建设的积极探索。村民自治在全国范围内开始全面推行之际, 党和国家就对农民基层民主建设给予了高度关注。1994年11月, 中共中央发出《关于加强农村基层组织建设的通知》, 对健全村民委员会和村民小组, 完善村民选举、村民议事、村务公开、村规民约等村民自治制度提出了具体要求。1998年6月, 中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》, 有力地促进了农村基层民主建设。2002年7月, 《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》, 全面规范村委会直接选举工作, 推动了民主选举村委会工作的深入开展。2008年10月, 中共十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》, 明确提出完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制的历史性任务, 强调要以扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协调、强化权力监督为重点, 加强基层政权建设, 扩大村民自治范围, 保障农民享有更多更切实的民主权利。63在全面依法治国的新时代, 加强农村基层民主建设、深化乡村自治实践面临着新的形势和任务。十九大强调要巩固基层政权, 完善基层民主制度, 保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。642018年的《村民委员会组织法》将发展农村基层民主的基本要求贯穿于村民委员会的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等各个方面, 使之成为新时代村民自治实践的鲜明特色。2017年12月4日, 《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》, 从完善村民自治机制、提升乡村治理水平的全局出发, 对村务监督委员会的人员组成、职责权限、监督内容、工作方式、管理考核、组织领导等作出了全面系统的规定, 65这对于进一步加强和改进村级民主管理和监督, 建构新型乡村治理体系, 必将产生重要作用。随着乡村治理与自治进入新的历史阶段, 如何积极探索村民自治的有效实现形式, 已经成为完善和创新村民自治机制所必须着力解决的重要课题之一。1987年的《村民委员会组织法》确立了以自然村为村民自治的基本单元的制度, 而1998年的村民委员会组织法及其后的2010年的村民委员会组织法和2018年的村民委员会组织法, 则规定以建制村为基础设置村民委员会, 开展村民自治活动。随着城镇化进程的深入, 大量村民进城务工, 并且大量外来农民在一些城中村和城乡结合部打工务农, 这对推进乡村治理与自治带来了新的课题。 在行使村民民主权利的过程中, 有两个情况要把握好:一是要处理好“走出去”和“留下来”的关系;二是要处理好“老村民”和“新村民”的关系。66因之, 积极探索村民自治的有效实现形式和途径显得尤为重要。2014年中央“一号文件”明确提出要探索不同情况下村民自治的有效实现形式, 农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方, 可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自给试点。672015年中央“一号文件”进一步提出在有实际需要的地方, 扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点, 继续搞好以社区为基本单元的村民自治试点, 探索符合各地实际的村民自治有效实现形式。682015年11月29日, 《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》则提出在有实际需要的地方, 探索在村民小组或自然村开展村民自治。692016年中央“一号文件”继续要求依法开展村民自治实践, 探索村党组织领导的村民自治有效实现形式;在有实际需要的地方开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点。702017年中央“一号文件”强调要开展以村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点工作。712018年中央“一号文件”按照健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的时代要求, 强调要继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作, 进而深化村民自治实践。72在村民自治有效实现形式的试点工作实践的基础上, 2018年的《村民委员会组织法》对村民小组的自治运行机制作出一般性的制度设计, 明确了村民小组的组成、村民小组组长的任期以及村民小组的自治议事范围等事项, 规定“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理, 由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定, 所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布” (第28条第3款) 。因之, 积极稳妥地探索不同情况下村民自治的有效实现形式, 对于创新和发展新时代的乡村自治制度, 将现代的法理型乡村治理体系构筑在坚实的农村基层民主的基础之上, 确乎意义重大, 影响深远。

  结 语

  乡村治理与乡村自治居于基础性地位。中华人民共和国成立以来的70年间, 中国的乡村治理和自治经历了一个不平凡的历史进程。这个进程交织着国家与乡村之间的复杂矛盾运动。70年来乡村治理与自治的转型发展, 乃是国家与乡村之间关系剧烈变动在基层乡村社会生活中的具体体现。

  在传统中国, 国家与乡村之间存在着一种内在统一的关系, 乡村社会始终构成专制国家体制赖以存在的社会基础。在内外因素的合力推动下, 近代中国的国家与乡村的关系显现出新的历史特点, 晚清政制改革把推进地方自治提上了议事日程。进入民国时期以来, 地方自治又进一步活跃起来, 渐而形成自治统于官治之内的基本格局, 政府始终主导着乡村控制体系的重建进程。

  1949年中华人民共和国的建立, 有力地推动了国家建构与国家治理体系的历史性变革, 国家与乡村之间的关系发生了深刻变化。初期的农业合作化运动以及政社合一的人民公社化体制之建立, 加快了国家与乡村的同一化进程。人民公社体制是20世纪50年代的中国农业合作化运动的一个历史产物。按照1958年8月的中共中央《关于在农村建立人民公社问题的决议》以及随后的《农村人民公社工作条例》 (修正草案, 1961年6月) 的精神, 农村人民公社是政社合一的组织, 是我国社会主义政权在农村中的基层单位, 实行统一领导、分级管理的制度, 一般实行公社、生产大队和生产队的人民公社组织体系。因此, 三级所有、队为基础的人民公社体制, 清晰地表明国家权力大幅度地广泛介入基层乡村社会生活的各个领域, 乡村自治缺乏应有的存在与发展的社会空间, 这对于新中国的乡村治理进程产生了深远影响。

  1978年12月中共十一届三中全会的召开, 标志着当代中国进入了改革开放的历史新时期, 进而催生着国家与乡村关系的历史性重构。农村家庭联产承包责任制的逐步推行, 打破了长期以来施行的政社合一的人民公社体制。1982年《宪法》历史性地终结了人民公社体制, 按照政社分开的原则, 规定设立乡镇政权, 建构了乡镇基层政权体制, 而保留了人民公社的农村集体经济组织的职能形式。很显然, 用政社分开的乡镇政权体制取代政社合一的人民公社体制, 这是一场关系全局的深刻复杂的乡村社会政治与经济制度的重大变革, 推动了当代中国国家与乡村关系的转型发展。与乡镇政权重建进程相辅相成, 中国基层乡村自治逐渐兴起。1982年《宪法》正式建立了中国特色的基层乡村自治制度, 规定农村按居民居住地区设立作为基层群众性自治组织的村民委员会。因之, 村民自治与乡镇政权重建之间相互联系、相互作用, 成为当代中国改革开放历史新时期以乡政村治体制为特质的乡村治理革命的两大制度基石。全国人大常委会先后颁行1987年《村民委员会组织法 (试行) 》以及修订后的1998年《村民委员会组织法》和2010年《村民委员会组织法》, 把基层乡村自治纳入法治轨道, 进而使中国的乡村社会自治获得了有力的法治保障。

  中共十八大以来, 基层乡村治理与自治的创新发展在广阔的社会空间内深入展开。推进国家治理体系和国家治理能力现代化这一涵义丰富而深刻的重大命题, 集中表达了当代中国国家发展及其现代化进程的前进方向, 鲜明体现了国家治理模式的深刻转换。乡村治理体系是国家治理体制的基石, 在很大程度上决定着国家治理现代化进程及其实际成效。中共十九大基于对中国法治国情条件的深刻把握, 从新时代推进国家治理现代化、实现中国法治现代化的战略高度, 提出了“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的重大战略任务, 将其作为实施乡村振兴战略的重要内容。2018年的《村民委员会组织法》进一步完善了新时代基层乡村自治制度。自治、法治、德治的内在贯通融合, 展示了新时代中国乡村治理革命的崭新的运动方向。其一, 更加注重乡村治理与自治的基层民主基础, 积极探索不同情况下村民自治的有效实现形式, 尊重和维护广大农民的民主权利, 把村民自治落实到农村基层民主建设与乡村治理的全过程和各个方面。其二, 更加注重推动乡村治理与自治的法治化进程, 为乡村治理与村民自治活动创设可预期的规则模式, 着力促进正式的国家法律与非正式的乡土生活惯例与准则的有效对接, 打造法理型的现代乡村治理体系。其三, 更加注重德治对于乡村治理与自治的价值引领作用, 深入推动传统的“德治”理念与制度机制的现代性转换, 关注乡村社会的伦理价值规范对于乡村社会成员行为取向的道德判断, 使之成为乡村社会治理与自治的内在调节机制。

    注释:略  

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