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古洪能:论人类公共治理变革史中的国家治理现代化
2019年07月15日 13:58 来源:《党政研究》2019第4期 作者:古洪能 字号

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  〔摘要〕人类的社会化生活方式必然导致公共事务的产生,并由此产生对公共治理的需要。公共事务就是跟所有人都有利害关系的事情,而公共治理则是管理公共事务的集体行动,以使结成社会共同体而生活的人们能够互惠互利、共同受益和最终幸福,这种集体行动被组织起来就形成公共治理体系。从目的和体系特征来看,人类的公共治理经历了由前国家时代的无政府治理和半政府治理,到国家时代的政府治理和泛政府治理等几次重大变革。其中国家时代的公共治理就是国家治理,亦即政府治理,至少包括权贵时代和平民时代两个阶段,分别采取权贵统治和共和治理的形式,今天的泛政府治理则可视为共和治理的扩展形式。历史上从权贵统治到共和治理的变革发生于现代化洪流之中,这就是国家治理的现代化变革。而权贵统治是对公共治理的扭曲和变异,共和治理则是对权贵统治的扭转和公共治理本质的回归,这就指明了国家治理现代化的实质内容。在现代化洪流中,正是广大平民获得解放和壮大且大量平等地参与国家治理的体系和过程,才使得国家治理的现代化变革成为可能,这就揭示了国家治理现代化的必要条件。在人类的公共治理变革史中考察国家治理现代化,明确其历史定位、实质内容和必要条件,有助于彰显国家治理现代化命题普遍而深远的意义,把握国家治理现代化的正确方向,找到推进国家治理现代化的有效路径。

  〔关键词〕国家治理;国家治理现代化;公共治理;公共事务;政府治理

  〔中图分类号〕D035〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-(2019)04-0101-09

  〔基金项目〕国家社科基金项目“我国县域治理体系现代化研究”(14XZZ011)

  〔作者简介〕古洪能,贵州师范大学历史与政治学院副教授,博士,贵州贵阳550001。

  党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,首次提出了国家治理体系和治理能力现代化的命题(本文简称为“国家治理现代化命题”)。自该命题提出以来,有关研究蓬勃兴起,一时蔚为壮观。绝大部分研究都是解读该命题的,主要涉及命题提出的背景意义、基本内涵、推进途径和方法等内容。〔1〕但是除个别研究〔2〕外,这些研究普遍过于中国化和当前化,局限于中国背景和当前情况来探讨国家治理现代化命题,而相对缺乏从人类历史和全世界联系和对比起来的审视和理解。这样的研究方式可能在视野和思维上具有一些局限性,不易抓到该命题的本质,使之丧失普遍而深远的意义,也容易发生方向的偏差,不易找到有效的路径。鉴于此,本文试图将国家治理现代化命题放在人类公共治理变革史的宏大脉络中来进行考察,明确国家治理现代化的历史定位、本质内容和必要条件,以彰显国家治理现代化命题的重大意义,把握国家治理现代化的正确方向,找到推进国家治理现代化的有效路径。

  在本文中,国家治理被看成是特定阶段出现和存在的特殊公共治理形式。而公共治理是管理公共事务(跟所有人都有利害关系的事情)的集体行动,目的是使结成社会共同体而生活的人们能够互惠互利、共同受益和最终幸福。根据集体行动理论〔3〕,作为集体行动的公共治理不可能自发地产生。奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)所讲的自主治理并不意味着有自发产生的公共治理,而是指一些利益相关者在不依靠外力(特别是政府)帮助的情况下,自己组织起来解决问题。〔4〕所以公共治理都是被人为地组织起来的,由此形成公共治理体系,亦即公共治理主体的组织形式。

  根据目的和体系特征来进行考察,可以发现人类的公共治理经历了几次重大的变革:从前国家时代的无政府治理和半政府治理,到国家时代的政府治理(含权贵统治和共和治理)和今天正在发生的泛政府治理。当然,这里所勾画的变革脉络是就主流而言的,也是非常粗略的,并不意味着地域上的同步性和时空上的整齐划一,也不意味着历史是单轨和单向前进的。

  一、前国家时代的公共治理及其变革

  (一)无政府治理

  从公共治理的角度来看,人类社会最初是无政府治理的状态。这里讲的无政府,不是散乱无组织的意思,而是的确没有政府存在。远者很难考证,几乎全赖于猜想和推测。〔5〕这里仅就相对更近且更具共识的氏族社会来看。根据历史学和人类学的研究,氏族(clan)作为一种社会形态,出现于约一万年前的旧石器时代晚期、定居的农业时代初现之时(但这不意味着那些不断迁徙的采集和狩猎的原始人群都转变成了氏族),主要存在于新石器时代。〔6〕氏族是有共同祖先(女性)并以图腾为共同标记、实行外婚制的人群,通婚的氏族之间通常结成部落(tribe)。〔7〕可见氏族就是指母系氏族。

  在当时的条件下,氏族中的每个人只有依靠全体,或者说只有全体相互依靠才能生存下去,并且实际上也是如此生存的。虽然群婚已为对偶婚所代替,但由此形成的小家庭却不能成为个人生存的依靠,每个人仍必须依靠氏族而生存。〔8〕所以在氏族社会中不大可能有私人事务的观念,人们面对的可以说都是公共事务。公共治理的主要任务就是谋共同生存,包括共同抵御灾害危险和获取最基本的生存资源。由于没有私人事务的观念,公共治理当然是由全体成员共同参与的,并进行了一些分工,如男女老幼的分工,以及种植、养殖、手工、照看、巫医、护卫、作战等各项任务的分工,还产生了族长或其他头领(如作战头领)的角色。这些头领是专门化(differentiation)却不是专职化(professionalization)的,其他所有的分工也都不是专职化的。专门化仅仅意味着分工,专职化却是指分工成为了谋生的职业。就此而言,氏族社会是不存在政府的,是无政府治理的状态。

  (二)半政府治理

  氏族社会并没有直接过渡到国家阶段。人类学者塞维斯(Elman R. Service)提出了系统的酋邦理论,将酋邦(chiefdom)视为国家到来之前的一种社会形态(但这不意味着所有的酋邦最终都转变成了国家),也就是氏族社会与国家之间的过渡形式。〔9〕酋邦大概存在于新石器晚期和金石并用时期,于青铜时代到来之前终结。在此期间,公共治理第一次发生了重大变革。

  酋邦是由氏族和部落合成的部落社会形态。较之于作为血缘共同体的氏族,作为地缘共同体的酋邦在规模和范围上扩大了很多。同时氏族又分化或演变为父权制家庭(大家族),这种通过婚姻血缘关系组建起来的、以夫妻和子女后代为基本组成并以丈夫(父亲)为家长的生活共同体,成为了个人日常生活的基本依靠,这就导致公共事务和私人事务(家庭事务)发生了分化。酋邦的公共治理任务主要是共同抵御灾害危险和维护社会公正,兼及少量的公共福利,如兴建水利等公共设施、实施社会救济等等。基于氏族社会传统的惯性作用,公共治理还是采取全民参与的形式,但由于公共事务与私人事务(家庭事务)的分化,实际上并不总是能够做到全体参与,更多发挥作用的是家长。这个阶段公共治理最突出的特征,就是设立了酋长这一具有最高地位的固定职务进行集中式管理。酋长有比较大的权力,一般也是世袭的。但酋长没有垄断暴力的权力,而主要依靠个人能力、威望、习俗、神祇和祖先崇拜等手段来行动。这个职务一般也不提供报酬,不能以此为生。酋邦公共治理的这种混合性特征,导致它被称作半政府治理可能比较贴切。

  在大体可考的历史中,氏族和酋邦大概就是前国家时代的人类社会形态。前国家时代的情况表明,正是人类的社会化生活方式(结成社会共同体而生活)产生了公共事务以及对公共治理的需要,同时从一开始就明确了公共治理的目的和宗旨是为大众谋生存、谋福利和谋幸福,从而规定了公共治理的性质。在前国家时代的条件下,公共治理(无论是无政府治理还是半政府治理)还具有鲜明的大众化特征(人们常称之为原始民主),这已成为印记在历史深处的经典模式。前国家时代的公共治理尽管经历了一次变革,但总的来说,其目的宗旨(性质)并未完全丧失或扭曲,其基本模式也未完全改变。

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姓名:古洪能 工作单位:

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