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国家治理现代化之路:改革开放的政治学逻辑
2019年06月27日 11:19 来源:《学海》2019年01期 作者:陈周旺 字号

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  作者简介:陈周旺,复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师

  改革开放不仅缔造了中国经济增长和社会发展的奇迹,更带来了国家治理模式的重大变革,是中国国家治理走向现代化的重要一步。改革开放与国家治理现代化道路选择存在什么必然联系改革开放在哪些具体方面变革了国家治理模式这些都应置于中国政治发展的整体进程中来解答,从中发现改革开放的政治学逻辑。具体而言,可以进一步解析为国家治理转型的“三重逻辑”,即历史—价值逻辑、工具逻辑和动力逻辑。

  一、历史-价值逻辑:从国家建设到社会建设

  社会发展必须遵循历史规律。马克思指出:“我们仅仅知道一门惟一的科学,即历史科学。”中华人民共和国成立之后,国家治理现代化道路的选择,当然离不开中国社会的历史现实和基本价值追求。这也决定了在不同的历史发展阶段,国家治理的重点,会因客观历史条件、发展战略目标的不同而变化。这种重点变化的过程,既是中国经济社会文化变迁的反映,也是党和国家治理社会的政策能够随历史条件变化而不断调适的表现。回溯过去,这一变化过程贯穿了一个基本的逻辑,那就是从国家建设、经济建设到社会建设三个阶段有序、渐进地发展。林尚立指出“政治建设与经济建设、社会建设和文化建设一起,构成新时期中国国家建设的基本战略框架。”每一个阶段的演化,都体现出历史条件变化和战略选择的相互影响,改革开放不仅典型地体现了这种相互影响关系,而且在这一历史—价值逻辑的展开中发挥了决定性作用。

  1.国家建设

  中华人民共和国成立之后,首要的任务就是进行国家建设,恢复国家的人力、物力、财力以及军力。新中国政权脱胎于生产力极端落后的旧社会,刚刚经历了重大的革命战争,亟待建立强大的国家政权体系。根据美国政治学者阿尔蒙德的观点,这也是所有现代化国家开始政治发展的第一步。当时,国家建设不仅是迫切任务,也具备了较为充分的条件。经历战争之后,我国已经拥有了一个团结而富有战斗力的政党组织、一支强大的人民军队,建立了严格的自上而下的命令体制,这都十分有利于建设新的政权体系。

  对于一个新成立的国家而言,面临两个最重要的国家建设任务,一是民族建设,二是国家机构建设。民族建设就是通过落实民族政策、推行民族区域自治,实现各民族的团结统一,共同构成为中华人民共和国的国民国家机构建设就是从上到下,建立一个完整的国家机构实体。最初建立的是军队、警察、司法等一系列强制机构,随之形成的是基层社会治理体系,上海、北京、杭州、天津这些大城市相继建立了居委会体系。这样一来,国家便具备了自上而下最基本的控制和治理能力。

  与之相比,行政管理机构的建设进程更加复杂。一些观点认为中国传统的行政体制已经足够现代化,以至于新国家只要“坐享其成”就可以了。这种观点是非常片面的。事实上,不仅新国家应有新的行政管理机构,而且那些有所保留的传统行政体制的改造,也因其过于早熟,显得更加复杂,其过程存在不为人知的艰难。另一方面,由于行政管理机构的主要功能在于开发、控制和分配社会经济资源,应随经济社会的变化适时调整,因此它的变化是最大的,且时刻需要变革,其重建与改革的过程实际上已经超出国家建设这第一阶段,而贯穿了整个国家治理现代化的历程。

  毫无疑问,国家建设是国家治理现代化不可绕开的第一步。缺乏强大的国家体制和军事能力,就无法确保一个新生政权在和平环境下进行其他方面建设的可能。这一个阶段的国家政权体系建设,使国家能够集中社会资源,借助国家强制力,自上而下推动了重工业等关乎国家战略的产业的发展,建立了健全的工业体系,为后来的经济建设和社会建设奠定了强大的物质基础和组织基础。

  2.经济建设

  按照曼库尔·奥尔森的理性选择理论,权力必须造就繁荣,理性的政府都是“强化市场型政府”。国家政权建设,就是为达致社会繁荣创造条件。但是另一方面,国家建设的逻辑如果走到极端,容易形成国家对于社会的一元化支配,国家通过单位体制牢牢控制了资源的生产和分配。这时就必须实现国家治理模式的转型,也就是从国家建设为主导转向以经济建设为主导,这个转型的过程,是以改革开放为引擎的。改革开放就是通过思想解放、制度解放来推动社会经济的增长,实现社会财富的积累。邓小平同志指出贫穷不是社会主义。国家建设不是以经济建设为代价,相反国家建设是经济建设的前提条件。同样,以经济建设为中心,既是以国家建设的成就为基础,也是对以国家建设为主导这一逻辑的重大变革,从观念和方式上,都克服掉单一依赖国家力量来发展经济、积累财富的模式。

  因此,经济建设的重点,一方面是通过各种体制改革和政策实施来鼓励商品经济的发展,开放市场竞争,扩大对外贸易规模,提高人民物质生活水平另一方面则是更深层次的改革,那就是以“集权—放权”为主体的、对权力运作体制的改革。这样一场改革是多方位、多层次的,既涉及国

  家和市场的关系,也涉及国家体制内部各权力主体关系的调整。从历史逻辑上,经济建设作为国家建设的后续,不能理解为对国家建设的否定,相反是国家建设的进一步发展。权力关系的改革,不管是在哪一个层次上的调整,都是以提高国家能力特别是国家治理能力,作为改革合理性和有效性的标准。

  3.社会建设

  随着经济建设的发展,社会力量相应逐渐成长,在这种情况下,一方面,亟待解决的社会矛盾和社会问题随之逐渐涌现另一方面,单一依赖国家力量来进行社会治理已经超出了体制负荷,需要借助成长起来的社会力量来进行多元化的、立体的社会治理。1995年前后学术界开展的“市民社会”大争论,就是在这一背景下发生的。国家以直接或者间接的方式来培育、引导社会组织的发展,是改革开放深入之后发生的、最深刻的国家治理变革。吸纳、引导更多的社会力量参与国家治理,不仅不会弱化国家治理能力,相反,这是在新的历史社会条件下强化国家治理能力的最佳途径。就此意义上,从经济建设到社会建设的逻辑演化,就是从改革到深化改革的具体变化。

  经过40年的经济建设,中国的社会结构必然发生深刻的变化,从原来的单位体制支配下、以城乡二元体制为基础的社会结构,转化为市场经济体制下以中产阶层为主体的社会结构。据相关统计,2018年中国中产阶层人口数已经超过2亿,且以加速度不断增长,中国在不久有可能成为世界上最大的中产国家。中产阶层不仅在财富、数量上逐渐占据优势,更在观念文化、组织方式和生活方式上影响社会治理方式。面对一个中产崛起的社会,依仗原来单位体制的治理模式,显然已经无力应对,陷入治理瓶颈。社会建设正是在这个国家治理的重要关口,成为新的突破点。全面建设小康社会,不是一个经济指标或经济建设目标,更深远的意义在于其社会建设内涵,即形成一种以中产为主导的国家治理模式,这无疑是一场深刻而又充满挑战的改革,也意味着原来以经济建设为主题的改革开放在这一个阶段进入“深水区”。

  从国家建设、经济建设到社会建设,国家治理现代化的过程,存在一以贯之的历史逻辑,即立足于中国现实、寻求最合理的发展战略,呈现总体上有序发展、各环节前赴后继、各结构相辅相成的特征,而正是改革开放,实现了现代化进程中“结构—功能”的相互调适,这正是艾森斯塔特指出的现代化根本难题。过去一些学者强调改革开放的渐进性质固然不错,但是过于强调其“渐”而忽略其“进”,更没有指出中国的改革开放是一个有计划、有目标的进程,这并非简单试错,走到哪算哪。同样,改革开放并不意味着国家建设和社会建设的相互替代,而是相互促进。随着改革开放的推进,经济建设和社会建设虽然比国家建设更加夺目,但是国家建设并未结束,其继续发展的成果,对于经济建设和社会建设构成了最重要的动力和制度保证。总而言之,国家建设、经济建设和社会建设并不是相互否定,而是相互强化。这种相互促进关系,正是中国改革开放的优势所在。

作者简介

姓名:陈周旺 工作单位:复旦大学国际关系与公共事务学院

职称:教授、博士生导师

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