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熊光清:多中心协同治理何以重要 回归治理的本义
2018年09月25日 10:12 来源:《党政研究》 作者:熊光清 字号

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  〔摘要〕多中心协同治理模式源于对治理理论与实践的提炼和升华,它将治理理论所蕴含的对治理主体及治理主体之间关系的要求具体化,使治理理论能够更明确清晰地在实践中得以运用,因而成为一种可操作性的治理方案。尽管治理理论起始于西方,多中心治理理论和协同学也是由西方学者创立的,但是中国可借鉴西方有关治理的理论模式,结合中国的具体国情来探索具有本国特色的治理模式。2013年11月,中国共产党明确将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,并在此后多次进行了强调和深化;并且,中国共产党非常重视发挥不同治理主体的治理作用,并十分注重发挥各治理主体之间的协同作用,以实现治理效果的最优化。当前,采用多中心协同治理模式,可以充分发挥各治理主体的优势作用,利用各方资源,调动各方积极性,从而形成协同效应,实现有效治理。

  〔关键词〕治理;多中心治理;协同学;多中心协同治理

  〔中图分类号〕D63-3〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-(2018)05-0011-08

  〔基金项目〕国家社科基金重点项目“我国网络社会治理能力建设研究”(16AZZ011)

  〔作者简介〕熊光清,对外经济贸易大学国际关系学院教授,北京100029。

  从治理的本义来讲,治理意味着治理主体的多元化,并且,注重社会力量在治理过程中发挥积极作用;同时,各治理主体在治理过程中应当加强合作和协调,形成合力。将治理理论转变为一种可操作性的治理方案,多中心协同治理既是对治理实践经验的总结,又是对抽象的治理理论的具体化。多中心协同治理模式为推进国家治理能力建设提供了一种可操作性的治理方案。

  一、多中心协同治理的理论渊源及涵义

  对于公共事物或公共问题的治理,传统理论非常重视市场的调节作用和政府的干预作用,但是,市场失灵或政府失灵都有可能出现。由于不完全竞争的市场结构、公共物品的存在以及外部经济效果,市场机制不能实现帕累托最优,这样,就会出现市场失灵。除此之外,市场结构不合理、信息不完全等也可能导致市场失灵。为了克服市场失灵,就需要政府进行干预,以便恢复市场的功能,实现社会福利最大化。但是,在补救市场失灵的过程中,政府干预也会出现一些问题,例如,在提供公共物品时浪费和滥用资源,导致公共支出规模过大或者效率低下;或者因为政府干预不足或干预过度导致经济效率和社会福利损失。这就出现了政府失灵。

  在市场失灵和政府失灵都可能出现的情况下,是否存在其他的治理主体能够在公共事物或公共问题的治理方面发挥更好的作用呢?20世纪70年代,美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)与文森特·奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)夫妇提出了多中心治理理论。多中心治理以自主治理为基础,提出了在政府与市场之外以自主组织为中心进行公共事物治理的方案。埃莉诺·奥斯特罗姆曾说:“我们一再重复发现的事情很重要,我们称之为多中心系统(polycentric systems)。多中心系统存在于多个层级,每一个层级都有一些自治权。我们可以设想一个区域,存在着对其负责的政府机构,但是也有许多地方自治组织用来管理那个区域的地方资源。” 〔1〕

  多中心治理理论主张,多个权力中心或服务中心并存,通过竞争和协作形成自发秩序,从而提高治理的能力和水平。多中心治理要求在治理过程中国家和社会、政府和市场、政府和公民共同参与,结成合作、协商和伙伴关系。可以认为,出于对政府失灵和市场失灵的回应,多中心治理理论具有很强的启示性,社会力量的兴起和壮大能够实现公平与效率的良好契合,并能更有效地解决许多紧迫的公共服务需求,进而实现良好的治理。也就是说,多中心治理理论主张多中心的治理主体参与治理过程,但是,它明确提出并侧重强调了自主治理和自主组织在治理过程中的重要作用。

  当然,埃莉诺·奥斯特罗姆等人关注的公共池塘资源等公共事物,实际上,都是社会领域的公共资源,其所论及的问题主要是使用和管理这些公共资源中出现的问题;而就中国社会治理而言,我们针对的主要是社会领域中出现的问题,例如,社会矛盾、社会冲突等社会问题,这些问题可能有些并非是使用公共资源不当形成的。这与埃莉诺·奥斯特罗姆等人所说的公共事物,有些内容是重叠的,有些则不一样。公共事物的多中心理论对社会问题的治理有很重要的借鉴作用,治理实践表明,它是适用于社会问题的治理的。

  多中心理论虽然没有明确提出多中心之间的协同关系或协同效应,但是,它也关注到了多中心之间的协作关系。埃莉诺·奥斯特罗姆指出:“认为个人会解决所有问题,因而无须任何干预的宽泛性政策设计,同样也是有问题的。只要人们认识到在实地场景中获得有关公共池塘资源结构与流量的信息有多么困难,就会理解设立专门的机构(例如,美国地质勘察局与加利福尼亚自然资源部)来就当地公共池塘资源提供可靠信息有多么重要。”〔2〕 “而且,我们应当认识到,虽然人们能在社群拥有较高共识度的条件下自行发展出内部的制裁系统,但这些系统可能需要外部权威的配合才能更好地发挥作用。”〔3〕

  事实上,国家、市场、社会和公民个人等多中心治理主体都可以在治理过程中发挥不同的作用,那么,这些多元治理主体之间又如何进行合作和协调呢?显然,多中心治理主体之间有效的合作和协调是提高治理能力的重要环节。笔者认为,协同学为处理多元治理主体之间的关系提供了非常好的科学方法论。多元治理主体之间通过合作和协调形成协同效应(synergistic effect),是多元治理主体之间关系处置得当所能产生的最佳效果。

  1971年,德国物理学家赫尔曼·哈肯(Hermann Haken)提出了协同的概念,后来,他逐步创立了协同学(synergetics)。科学家对于协同现象的发现有一个过程。近代以来,随着自然科学的迅速发展,许多科学家十分关注自然界中各种物质之间的协同关系,认为自然界中同样包含着数学的统一美和对称美。爱因斯坦曾说过:“如果不相信我们世界的内在和谐性,那就不会有任何科学。”从哥白尼的宇宙运行论到开普勒的行星三定律;从原子轨道的壳层模型到分子轨道对称宇恒原理;从正负电荷的对称性到正反粒子对称性的产生;从化学的协同反应到生物大分子的“协同效应”等,都从不同侧面揭示了从宏观到微观、从机械运动到生物运动的和谐性和协同性。〔4〕

作者简介

姓名:熊光清 工作单位:对外经济贸易大学国际关系学院

职称:教授

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