摘要：善治是以法治性、责任性与合作性为基础的“好的治理”。善治视域下，新农村建设能否取得成功是与良好的村民自治分不开的，而村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项内容，其中最薄弱的就是民主监督。缺乏民主监督的“村民自治”很容易滑入“村官自治”的漩涡。实现新农村建设的“善治”，必须要以村务公开与村民自治为基础，使合法的“村规民约”得到落实，违法的“村官自治”得到遏制。

　　关键词：新农村建设  善治  村民自治  村官自治  村规民约

　　自1998年11月公布实施《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称“村委会组织法”）以来，我国农村基层民主制度体系逐步完善，组织载体日益健全，实践内容不断丰富，形式更加多样，村民自治制度已经发展成为中国特色的社会主义民主政治的重要组成部分。据民政部门统计，截至2009年底，全国共有村委会59.9万个，自然村200.9万个，村民小组480万个。全国绝大多数村委会设立了人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等下属委员会，而且85％以上的村建立了村民会议或者村民代表会议制度，92％以上的村建立了村民理财小组、村务公开监督小组等自治组织[1]。村民自治的实质，就是依照《村委会组织法》的程序和要求，村民组织起来，进行自我管理、自我教育、自我服务，实现自己的事自己做、大家的事大家办，进而实现村民利益和发展需求得到满足的目的。可见，村民自治是我国基层民主政治发展的正确方向，但是村民自治绝不等于上一级政府即乡镇政府放手不管了或任其自治，使得“村民自治”变成“村官自治”，“村规民约”变成“官言官语”，民主成为村官的民主，村民合法权益遭到侵害，社会主义新农村建设亦难发展。

　　一、“村民自治”陷入“村官自治”的困境

　　村民自治，是指广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，以村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理、村级民主监督为核心内容，实行村民自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会民主政治制度。近年来，我国推行村民自治，加快了农村基层民主政治建设，极大促进了农村经济和社会的发展，在新农村建设中起了中流砥柱的作用。实践证明，这一形式顺应了农村社区管理的需要，不仅是管理体制的变革，也是观念、文化的变迁。但是，有一种不和谐的现象应引起我们的重视：个别农村的村委会主任，把村民自治错误地理解成“村官自治”、“村委会主任自治”，村里的大事小事完全由“村官”说了算[2]。少数“村官”权力独揽，在没有有效监督的情况下，产生了腐败，造成了干群关系的紧张，影响了农村的正常社会秩序，干扰了社会主义新农村建设的顺利进行。

　　村民自治与村官自治的异同，可以从善治的视角来辨明。善治是民主政治实践发展的理论产物。善治的基本理念包括合法性、透明性、责任性、法治性、合作性、回应性、参与性、公正性、稳定性和有效性，它是一个由政府主导，与公民社会、公民组织、个人等有效互动，解决社会矛盾、规范社会行为、分配社会利益，实现社会和谐、可持续发展的系统过程。可见，善治是要政府实现“好的治理”或“成功的治理”[3]。村官自治中的“村官“产生于村民自治中村民的选举，村民享有了直接的民主，但在另一个事实上，村民不可能都去管理与决策村里的一切公共事务，又不得不选择由村官来履行管理村务的职责，村务中的例行村务的决策与执行，又必须由村官“代劳”，这实际上又是“代议制民主”的一种体现。而正因为“村民自治”需要村官对例行事务进行管理，所以，才会有“村官自治”的出现。而村官治理村务，又会有两种结果，一种是成功的治理村务，即实现村务的善治，另一种是失败的治理村务，即学界所称的谋私利的“村官自治”或“村官乱治”。

　　善治视域下“村民自治”中的村官是优秀的，发挥的是一种能人经济或魅力领导作用。所谓“能人经济”是指某一地区或某个企业在一定时期内经济的发展得益于少数强势领导人的推动。“能人经济”类似于“精英经济”，它最典型的特征就是“经济发展是由能干的领导或能人推动的”[4]。华西村的崛起是由于华西村党委书记、集团公司董事长兼总经理吴仁宝的得力领导；南街村的发展是由于王洪彬带出了一套好班子，优秀的领导班子带领南街村走上了集体化与共同富裕的道路；大邱庄的成功是由于身为大邱庄党支部书记的禹作敏立志要带领村民致富，才使得大邱庄成为我国农村中第一个工农业总产值达亿元的村。这些是成功的村官自治，与领导的政治素质、经济能力、人格魅力以及改革开放的机遇相关。

　　村民自治背景下的新农村建设，不能仅仅依靠“成功的村官自治”或“能人经济”，因为“能人经济”的成功也有其局限性，极易滋长领导者的“个人主义”作风，形成“能人”家长式的管理模式，领导者或村官一个人说了算，破坏了领导管理的民主性和科学性。正如邓小平同志所指出的：“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没有问题，一出事就不可收拾。”国家建设是这样，现代化的新农村建设也是这样。大邱庄因为禹作敏的盲目投资决策以及违法乱纪问题，体制弊端率先暴露出来了。这就充分说明了“能人经济”成功的局限性。事实上，不仅大邱庄存在民主制度、明悉产权制度等制度建设的问题，华西村、南街村也同样存在制度不完善的问题。新农村的建设发展离不开好制度的约束作用，尤其是完善的《村委会组织法》与村规民约的制度建设。因此，从善治的视域来看，要实现“村民自治”的有效发展，不致出现失败的村官治理，就必须按照《村委会组织法》“依法自治”，谨防“村民自治”陷入“村官自治”的困境，使得村民民主管理变成少数村官的“民主”、村民群众合法利益遭到损害。