摘 要：改革创新往往是出于现实法律制度的实施与公共利益需求的矛盾而产生的，但追求公共利益的“合理性”过程中，面临着与既有法律制度“合法性”的张力，从理论意义上，这源于“合法性”、“合理性”以及“正当性”数个概念在价值取向上的冲突。将法律制度作为一个重要变量加以考察，可以看到：政府创新与技术创新以及一般意义上的制度创新有着不同的运行逻辑。并且在这一逻辑之下，改革创新合理性与合法性之间的张力存在三种不同的模式。地方政府的改革创新行为可以通过一定的机制设计平衡三大要素之间的张力，进而实现公共利益导向的合法性、合理性与正当性之有机统一。

　　关键词：改革创新 合理性 合法性 正当性 张力 重构

　　肇始于十一届三中全会的“改革开放”政策无疑对当代中国产生了十分重大的影响，中国由此逐步走向了一个“大变革”的时代。在这个时代，“改革”与“创新”正在成为当代中国各级政府的重要议题。如果从改革创新的向度加以区分，我们可以将其分为两类：一是“顶层设计”（自上而下的变革，对应中央政府），二是“地方政府创新”（自下而上的变革，对应地方政府）。地方政府创新行为在当代中国呈现出了普遍化的特征，但是，在“欣欣向荣”的地方政府创新“大潮”背后，地方政府创新的内生矛盾逐渐产生，其中最为突出的矛盾便体现在改革创新的合法性与合理性之间。当前，愈来愈多的地方政府创新行为呈现出了这样的特点，即地方政府的改革创新往往具有违背当前法律，而遵守当前法律往往更加具有不利益性的双重性特征。这样的双重特征交织在一起就导致了诸多的改革创新行为陷入了一种“合理性-合法性”困境：一方面，法律天然地具有滞后性，而处于大变革时期的当代中国，改革创新又成为了常态，那么当新的内部生产关系以及新的外部政治环境出现时，落后的法律应用于新环境势必造成脱节，那么坚持形式合法性标准便会丧失实质合理性的诉求；另一方面，允许突破法律的实践，即坚持“个案正义”以及纯粹的合理性标准，又会产生一个重大矛盾，即：法治具有普遍性，允许“各自为政”的创新或选择性执法，即便具有“个案正义”或个案效用的最大化，但因其动摇了法治作为整体性的基础，在实质上又存在着“破坏法治”的弊端，而法治作为整个社会的“最后一道防线”，显然不能随意破坏。这一“成本”与“收益”显然也不能简单地对等衡量。

　　自党的十八大以来，“法治中国”逐渐成为了中国改革与发展的总目标。特别是在中央全面深化改革领导小组第二次会议上，习近平总书记更是指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。” 可见，在地方政府改革创新的长期实践的基础上，中央逐步形成了对改革创新与其合法性这一问题矛盾的认识。从作用的向度分析，改革创新，特别是来自于基层的地方政府创新，往往具有“摸着石头过河”的属性，属于自下而上的探索；而法律制定与法律修改，一般由较高层级的权力机关发起，往往具有“顶层设计”的属性。相比之下，“当改革需要有一个整体性的、全局性的规范的时候，只有顶层设计能够承担这样的使命”。②同时，“顶层设计”的改革路径具有高度的合法性，因其是权力机关自身对法律的修改与完善，从本质上讲是一个法律更替过程，故而不会存在合法性问题。但与此同时，“顶层设计”又存在着合理性之不足，因为法律的制定与修改过程往往不能实现“普遍正义”；而“摸着石头过河”的改革路径往往具有高度的合理性，因为“摸着石头过河作为一种渐进改革方法，是在实践基础上摸规律，是有效的”。 但与此同时，“摸着石头过河”实际上允许了地方政府在特定条件下的“各自为政”，这又违背了法律的统一性。可见，单纯的“顶层设计”思路或“摸着石头过河”的路径都存在着合理性与合法性之取舍矛盾。

　　因此，在改革创新的过程中，其合理性与合法性之间始终存在着明显的张力，这一张力实则为合理性原则与合法性原则在政府管理领域的外在表现形式。为此，本文首先旨在厘清合理性、合法性与正当性三个基本概念的基础上，指出合理性原则与合法性原则本质性的内在冲突。并在此基础上，揭示这一核心命题在政府管理领域的外在表现——即改革创新过程中的合理性与合法性之张力，阐述这一张力的基本形态与内在机理。进一步，本文将探索如何对改革创新的合理性与合法性进行取舍与平衡，并试图重构改革创新与依法行政之间的关系，从而回归改革创新应有的正当性取向。