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转型中国基层治理何去何从 基于国家治理体系建构的视角
2016年05月20日 08:29 来源:《国家治理研究》(京)2015年第1期   作者:孙柏瑛 字号

内容摘要:

关键词:

作者简介:

  作者简介:孙柏瑛,中国人民大学公共管理学院行政管理学系教授、博士生导师、系主任

  内容提要:在中国走向现代化的进程中,基层社会治理的性质和形态发生了深刻的变化。随着现代国家政权建设向下延伸、渗透,基层治理被深深卷入国家政权建设之中,成为国家治理系统中的一个板块。本文的基本观点是,分析我国基层治理变革的方向及路径选择,首先要观察国家与社会关系重建中国家对基层治理的目标选择、角色确认和制度构建。改革开放以来,中国社会结构的分化引发了一系列新情况、新问题,使得国家的基层治理体系面对诸多困境和挑战。现有体制、机制的不适应性,让基层治理难以应对资源分配、利益表达、权利保护、社会规范、社会融合等长期性、复杂性的管理问题,威胁到作为国家“前沿”“基础”的基层安全。转型期国家对于基层治理的制度建构的方向,直接关乎国家—社会关系秩序的格局,并体现国家与社会相互形塑的复杂环境中的“善治”能力。适应社会发展的需要,国家建构以法治、公平正义、开放性、权力保护、分权、利益协商为导向的基层治理制度刻不容缓。

  关 键 词:国家治理/基层治理/国家政权建设/公共性

  在中国近现代史上,基层社会的治理形态一直是以两张面孔出现的。①一方面,基层治理主体作为社会的代表,表达来自底层的诉求,反映民情民意,自下而上地争取利益,致力于维系原发的社群共同体自治秩序;另一方面,它又作为国家权力执行的代理人,代表国家政权自上而下地履行对基层渗透、管理和控制的职能,按照国家统治的逻辑改造基层社会,维持稳定运行的秩序,从而实现国家治理的意志及其权威合法性,是国家政权建设体系的一部分。晚清以降,在抗击殖民主义和建立现代化“强国梦”的压力下,国家建设加速,于是,传统中国基于乡村社会结构的国家权力与基层社会间微弱联系格局,诸如“皇权不下县”“士绅乡村治理”的局面彻底改变。百余年来,现代国家政权建设的步伐日趋强劲:政党与政府的权力不断扩张,管理职能的范围不断扩大,管制方式不断精细,管理作用的程度不断深入。在这个进程中,对于社会,民族国家政权建设处于持续的向下延伸、渗透、嵌入的演进态势,对社会空间的挤压和主宰,构建了一幅“中心”国家政权与“边缘”基层社会间权力关系的图谱。②

  我们已无法就基层治理来讨论基层治理了。基层治理被纳入现代国家政权建设体系之中,成为国家治理的有机组成部分。国家政权的结构深刻影响着基层治理的目标模式,国家对资源的掌控则支配着基层治理变迁的路径选择。因而,对基层社会治理变革方向的把握,需要在国家治理的整体目标框架中探析,将基层治理秩序重建与发展视为国家政权建设过程的一个重要结果和标志。如福山所言,国家的构建关乎国家政治秩序的获取,而社会政治秩序的维系就需要造就国家能力、法治规则和民主责任三者的平衡,被长期忽视的国家能力要素正在回归。③埃文斯和斯考克波等学者透过发达国家和发展中国家自主性及其作用的经验研究,支持了“找回国家”的命题,“以国家作为行为主体和作为有社会影响力的制度结构的观点会变得时髦起来”④。

  然而,社会并非被动地受国家单方面宰制的客体,它作为各种组织形态以及利益主体构成的复杂系统,按照一定的内生逻辑运行,是自由活力所在。它以多种形式对国家政策过程施加影响,与国家形成交互影响、相互形塑的关系,社会的结构形态同样影响、制约着国家的选择,其变迁过程带来的种种问题则挑战着国家的自主性及其能力,迫使国家做出回应和调适。由此观之,社会治理不仅是国家治理所在的场域,也是关乎国家治理变革路径选择及其成效的重要变量。恩格斯在《反杜林论》中精辟指出,即使在“专制国家中,国家也以‘整个社会代表’的身份,执行由一切社会的性质产生的各种公共事务”,可以说,“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础的,而且政治只有在它执行了它的这种社会职能,才能持续下去”⑤。

  十八届三中全会决议及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,规划了构建国家治理体系与实现治理能力现代化的战略目标。社会治理作为国家治理体系的重要组成部分,肩负着规范社会行为、调整社会关系、提供社会服务、维系社会秩序等多重使命。基层位于国家和社会的交会点,是社会治理的基础环节,正所谓“基础不牢、地动山摇”,其地位的重要性不言而喻。与此同时,基层社会治理内在的二元角色张力,使其面对一个考验大国治理的持久话题,这就是,国家应以怎样的导向、方式、策略来实现对基层的治理?国家推动的基层治理结构究竟该如何搭建?这个问题包括:国家社会治理政策如何传导到基层并获得有效的执行?国家需要动员或吸纳哪些社会力量或地方精英作为国家代理人,来操作并完成基层社会的治理?国家的基本政治制度建设、行政制度建设如何支撑基层治理的良性运行?基层组织的设立的规则、权力框架和运行机制是什么?基层社会应保持怎样的自由、自治和活力,才能充分发挥参与和合作的积极性?国家与社会如何调适和互动才能超越非此即彼的二元对立,达成二者的关系平衡乃至双赢?

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