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政府职责定位与职能转变的三重创新
2014年03月02日 11:36 来源:解放日报 作者:李琪 字号

内容摘要:其次,决定》在转变政府职能上作出了三重创新:第一,新增职责,从“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四项职责转向“宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”五项职责。

关键词:职能;职责;三重;创新政府;公共服务

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  由党的十八届三中全会审议通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称为《决定》)指出,“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。依据这个前提,《决定》进一步提出了政府职能转变的新方向与新内涵,即加强中央政府宏观调控职责和能力,加强地方政府在公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的职责。

  值得行政管理部门与学界关注和思考的是,首先,明确“市场在资源配置中起决定性作用”的前提后,如何更好发挥政府的作用,如何对政府职能(职责+功能)中的核心内涵“职责”进行新的定位?

  其次,《决定》在转变政府职能上作出了三重创新:第一,新增职责,从“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四项职责转向“宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”五项职责;第二,调整位序,其中,公共服务职责由过去“四项职责”中的末位,调整为“五项职责”中的第2位;第三,更新内涵,为适应市场在资源配置中起“基础性作用”转为起“决定性作用”的要求,中央政府的“经济调节”职责更新为“宏观调控”职责,而地方政府则负责执行宏观调控部署。当全面深化改革的方向与建设服务型政府的目标要求得到进一步的确立和深化,如何对政府职责内涵的更新辅以层级上的具体分工和规定?

  若能以切实举措回答好上述两大方面的问题,对于历来强调中央行政与地方行政层次有别、职能同构的中国行政系统来说,无疑具有重大的创新意义。

  职能转变的历史脉络

  30多年来,社会主义市场经济条件下的政府职能的边界逐渐明晰。与之相应的是,我国行政学界30多年来研究的重心和关键词从“公共行政”演进到“公共管理”,再嬗变到“公共服务”、“公共治理”

  30多年来,在中央的统一部署下,我国的行政机构改革和职能转变,围绕着社会、经济和政府“三维结构”的博弈转换,沿着适应拨乱反正、适应经济体制改革、适应市场机制、适应经济政治文化“三位一体”发展、适应经济政治文化社会生态文明“五位一体”建设等各阶段的基本需求和基本路径,渐进地前行,不断趋向深化。

  在此进程中,社会主义市场经济条件下的政府职能的边界逐渐明晰,“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”等“新四项职能”的作用效果愈益显现。与之相应的是,我国行政学界30多年来研究的重心和关键词从“公共行政”(public administration),演进到“公共管理”(publicmanagement),再嬗变到“公共服务”、“公共治理”(public service、public gover-nance)。

  这是一个行政管理理论逻辑与实践逻辑同步运行的过程。具体来说,这样一个发展进程,大致经历了五大阶段:

  一是简政定位阶段,时间大致是在1979年至1986年间。这一阶段的重点是实行精兵简政、克服官僚主义。在这一阶段,全社会关注的热点是改革初始阶段政府如何进行自身建设,行政系统如何通过精兵简政、提高效率和缩减开支,克服官僚主义。该阶段的主要任务是部门机构的合并与裁撤。当时在中央推出的改革部署中尚未直接提到“政府职能”的问题。

  二是调控定位阶段,时间是1987年至2001年。这一阶段的重点是推动政企分开、加强宏观调控。 1987年召开的党的十三大,在明确提出了“政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主”的行政体制改革目标后,首次指出政府职能转变是关键,从而引起了全国行政学理论界和行政系统的普遍关注。十三大建议国务院立即着手制定改革中央政府机构的方案,提请全国人大七届一次会议审查批准后付诸实施。

  从当时行政体制改革的实践来看,机构改革似乎陷入了一个“怪圈”,即机构经常聚散离合,经费随时消长盈缩;形式运动周而复始,财政困境依然如斯。为了避开以往行政机构 “精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环圈,行政管理的实际部门与理论界形成了一个共识,那就是必须紧扣“职能转变”这个关键环节,通过自上而下的方式推进行政机构改革。此后,党的十四大进一步提出,加快政府职能转变的“根本途径是政企分开”。按照社会主义市场经济的要求,必须根据精简、统一、效能的原则,转变政府职能,实现政企分开,建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,进而“增强国家宏观调控能力”。

  三是明责定位阶段,时间是2002年至2006年。这一阶段的重点是统筹兼顾、明确“四大职能”。2002年全国人大九届五次会议首次提出,要把政府职能转到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来,这是中国政府职能建设史上具有重大创新意义的举措。基于此,又进一步要求推进“政企分开、政资分开、政事分开”,强调建立有限政府,坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织,充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用;对于政府该管的事情,则一定要管好,在继续抓好经济调节、市场监管的同时,更加注重社会管理和公共服务。

  四是大部制定位阶段,时间是2007年至2012年。这一阶段的重点是理顺职责、实行大部门体制。根据十七大的要求,行政系统围绕职能转变和理顺职责关系,进一步优化政府组织结构,规范机构设置,整合部门机构和减少行政层次并举,实行职能有机统一的大部门体制和健全部门之间协调配合的机制结合;通过探索解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题,加快行政体制改革和服务型政府建设的步伐,以形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

  五是作用定位阶段,时间是2013年以来一直到现在。这一阶段的重点是确立建设中国特色行政体制目标,明确政府职能作用定位。正如习近平总书记所指出,坚持社会主义市场经济改革方向,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。因此,这个阶段主要是依据“双作用”来进行新的定位。

  当前,随着经济社会的创新转型发展和政府管理运作的背景和环境都已发生深刻变化,要求中国行政系统进一步强化公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的职能作用,创新行政理念,增强服务意识,提升履责的能力、水准和质量。

  三重创新力推哪些变化

  当前的政府管理方式,应从“干预”本位转向“治理”本位,从“权力”本位转向“权利”本位,从“全能”本位转向“有限”本位,从“规定”本位转向“规则”本位,从“指令”本位转向“指导”本位,从“审批”本位转向“监管”本位

  三中全会《决定》以改革创新的精神,从理念与思路、目标与任务、体制与机制、内容与方法、措施与途径等方面,对加快转变政府职能作出了一系列创新性部署,已成为进一步推进行政体制改革、创新政府管理模式的行动指南。那么,上述《决定》在转变政府职能上所作出的“三重创新”,到底希望带来哪些新变化?下面选取一些角度作具体阐述——

  第一,《决定》首次将“环境保护”作为一项政府职能明确提出,使政府“四项职能”丰富为“五项职能”。这背后承载着怎样的思考和意图呢?

  改革开放30多年来,中国的工业化、城镇化建设步伐伴随着现代化的进程不断加快,经济社会事业迅速发展,人民生活水平得到了显著改善。但同时也要看到,相当一部分地区存在着由于无序和过度开发而造成日趋严重的环境问题。而只有发挥好政府的环境保护职能,才能有效实现社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会与生态文明“五位一体”建设的全面协调可持续发展。此次中央将政府在环境保护方面的“职责”上升到“政府职能”的高度,进一步丰富了政府职能的内涵,体现了对新时期新形势下的政府职能内容的新认识、新思路。

  第二,公共服务职能由 “四项职能”时的末位调整为 “五项职能”中的第2位,体现了怎样的新方向和新目标?

  提供切实有效的公共服务,是政府的基本职能;建设服务型政府,则是当代中国行政改革的必然趋势。此次位序的调整虽然不是政府职能的本质变化,却反映了“公共服务”在政府职能格局中的重要性上升,也体现了加强地方政府公共服务职能的紧迫性要求,进一步凸显了政府公共服务的本质属性。

  三中全会所聚焦的改革,在很多方面就是围绕“公共服务”展开的,如“推进基本公共服务均等化”、“健全城乡发展一体化体制机制”、“构建现代公共文化服务体系”、“推进社会事业改革创新”、制定养老改革顶层设计方案与加快户籍制度改革,等等。而强化政府公共服务职能、建设服务型政府,迫切需要行政管理系统进行一系列切实可行的路径探索,包括服务理念的确立、服务主体的扩展、服务体制的创新、服务模式的设计、服务流程的再造和服务标准的制定等。

  第三,如何在市场在资源配置中起“决定性作用”这一大前提下,理解中央政府的 “经济调节”职责更新为 “宏观调控”职责,而地方政府则负责执行宏观调控部署?

  应该看到,正是在对市场作用和政府作用关系做新定位的前提下,才把政府 “经济调节”职能更新为“宏观调控”职能的。以往讲市场起基础性作用,这并不意味着政府不可以发挥“决定性作用”。而对市场“决定性作用”的新定位,就明确界定了市场“无形之手”与政府“有形之手”之间的边界:政府要在“市场之外”,发挥保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、推动可持续发展、促进共同富裕、弥补市场失灵等方面的作用。

  概括而言之,当前的行政体制改革创新,要完成好六项主要任务:努力实现“一个目标”,即按十八大的要求,建立中国特色社会主义行政体制;建立“二廉政府”,即一个廉洁与“廉价”(行政成本低)的政府;维护“三个安全”,即国家安全、市场安全和社会安全;推进“四政并举”,即行政建设应着力于税政、财政、民政、市(乡)政等四方面的基础建设;明确“五项职责”,即宏观调控(地方政府执行宏观调控部署)、公共服务、市场监管、社会管理和环境保护,切实实现政府职能转变;实现“六大转向”,即政府管理方式应从“干预”本位转向“治理”本位,从“权力”本位转向“权利”本位,从“全能”本位转向“有限”本位,从“规定”本位转向“规则”本位,从“指令”本位转向“指导”本位,从“审批”本位转向“监管”本位。唯有切实有效地完成好上述任务,才能真正保证市场的决定性作用发挥于资源配置上,政府的决定性作用发挥于公共服务上。

  行政作用在何处应“后置”

  为了适应转型发展阶段经济文化社会发展的需求,政府应从一切“先办”和“包办”的格局中退出,不再扮演全能的角色,而是按照“有所为、有所不为”的改革思路与原则,在“有所不为”的领域“后置”

  综合上述五个“定位阶段”的历史脉络和政府职责的“三重创新”来看,转型期行政改革创新的基本取向,是不断改变对“全能型政府”的笃信与依赖,不断明晰政府与市场、政府与社会的作用边界。

  十一届三中全会以来,特别是2000年以来,经济体制与社会的转型发展加速,形成了要求行政体制转轨的强烈的内在驱动。政府职能的转变、行政机构的精简、行政制度的变革和行政行为方式的更新,亦即行政系统从内涵到外延、从软件(职能关系)到硬件(组织机构)的全部要素的改革,均已势在必行。但不容否认的是,带有长期计划经济体制烙印的行政文化传统及其所产生的负面影响依然存在,以至于“事事由政府包办”的观念至今仍是相当一部分人的思维定势与路径依赖。为此,中国行政系统被要求对政府与市场、社会之间的作用关系做出新的界定:市场的决定性作用发挥于资源配置上,政府的决定性作用发挥于社会公共服务上。

  具体地说,即为了适应转型发展阶段经济文化社会发展的需求,政府应从一切“先办”和“包办”的格局中退出,不再扮演全能的角色,而是按照“有所为、有所不为”的改革思路与原则,在“有所不为”的领域“后置”,以“后置”的方式来保证非行政体制的其他实体、机构或力量产生效用。

  在社会转型过程中,由于过渡因素较多、非模式化程度较高,公共行政的新型职能关系和政府权力边界的定位均尚未明晰。而在此过程中,政府常常担当着带有“悖论”特点的双重角色,一方面是扮演着促进新型经济体制发展和市场成熟、制订新的市场规则和维护运作秩序的主动者角色;另一方面,又必须根据社会转型要求,扮演对自身的体制、职能等方面进行切实转轨的被动者角色。这种矛盾意味浓郁的复合型角色身份,往往使不少行政机关及其工作人员在作出职权行为时不知所措,也往往会按照自己习惯的运作办法作出不少越俎代庖的事。对此,比较妥宜的办法是,在已经基本明确的“有所不为”的领域或事项上,政府行政部门和人员宜采用“后置”的行政职能作用方式,并通过制度设计来规范这种“后置”行为。

  在市场机制能起作用的地方,行政管理活动应“后置”。全面深化改革语境下的经济创新转型发展,关键在于切实发挥市场对资源配置的决定性作用。市场取代政府部门成为资源配置的主体,而政府则将市场可以解决的事务从自己的职能范围中真正分离出去。政府应置身于市场之外,集中精力搞好宏观调控,搞好市场体系的培育、市场秩序的维护,以及市场规则、规范的制定与实施。

  在社会服务能起作用的地方,行政干预方式应“后置”。与社会转型相同步,社会经济构成复杂化、社会利益多元化、社会功能多样化的发展趋势正日益显见,社会服务的需求量亦日趋增长。以层级节制方式运作、以科层组织体系架构起来的政府系统,在应对如此纷繁复杂和多样化的社会格局方面,显然是力不从心的。因此,被行政学界称之为“完全行政干预的方式”在这些领域里的“后置”是一种理性、明智的抉择。

  当前,应健全社会服务体系,规范律师、公证、会计、资产评估、职业介绍、网络服务、婚姻介绍、咨询和仲裁等社会中介服务机构的活动与行为,真正做到客观、真实、公正、公平。同时,还应整顿和规范各类行业协会,加强行业自律,实现相对优化的行业自我管理、自我协调和自我服务。

  在法律制度能起作用的地方,行政指令手段应“后置”。30多年来,我国社会主义政治文明建设的一个重要标志,是依法治国和依法行政的切实推行。但是,由于受长期的“人治”传统影响,不少地方的行政领导者仍然习惯于运用行政指令手段来推行各项活动。从行政运作的现实情况来看,一部分行政机关和国家公务人员存在着动辄以“人治”代替“法治”的行为与现象。而相对于“人治”,“法治”的后发性特点显而易见。

  为了确保正在推行的法制建设和依法行政取得实效,应明确规定在法律制度能起作用、能产生效力的领域,行政指令手段必须 “后置”,从而为法律法规的切实实施创设前提条件。

 

  李琪,教授。现任中共上海市委宣传部副部长,兼任中国行政管理学会副会长、上海市中国特色社会主义理论体系研究会常务副会长等。长期从事政治学、公共管理学、决策与领导科学等领域的研究。曾担任中共上海市委党校副校长、上海市委研究室副主任,专著、编著有《中国公共行政管理学》、《行政三联制研究》、《中国和平发展与中国共产党》等20余本,发表论文及文章200多篇。

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