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推进人口城镇化的政策与体制创新
2013年06月08日 06:53 来源:《 光明日报 》( 2013年06月08日 11 版) 作者:中国(海南)改革发展研究院 字号

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  从实践看,过去30多年来形成的规模城镇化模式,具有行政主导的特征和很强的体制惯性。如果没有政府发展理念的重大变革,推进人口城镇化的转型发展是十分困难的。为此,推进人口城镇化的政策与体制创新,关键是转变政府发展理念。实现中央地方关系由以经济总量为导向向以公共服务为导向的转变,才有条件解决人口城镇化面临的深层次体制矛盾。

  把人口城镇化作为新型城镇化的发展重点

  从国际经验看,工业化中期之后,城镇化在经济社会转型发展中的作用逐步凸显。我国城镇化最大的潜力,主要是指人口城镇化的潜力巨大:

  人口城镇化率有倍增的空间。2012年,我国城镇化率为52.57%,实际的人口城镇化率仅为35%,远低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策与体制掣肘,每年就有可能提高1.5—2个百分点。到2020年,人口城镇化率就有可能接近目前的世界平均水平;到2030年,有望进一步提高到65%—70%的峰值,基本实现人口城镇化。

  人口城镇化拉动内需的潜力巨大。人口城镇化能够有效释放消费潜力并引致相关的投资需求。初步估算,到2020年我国人口城镇化进程将带来百万亿级别的内需规模,成为7%—8%中速增长的重要支撑。以农民工为例,农民只进城务工,人均消费支出将提高171%;但如果农民进城务工并且成为市民,人均消费支出将提高214%。初步测算表明,1.3—1.5亿新增农业转移人口如果能顺利实现市民化,到2020年有望释放至少5万亿元的潜在消费需求。

  把人口城镇化作为新型城镇化的出发点、落脚点。一是坚持以人口城镇化带动工业化的转型升级,带动产业结构调整,由此将形成服务业发展的大环境。估计到2020年,我国服务业的比重有望提高到55%左右。二是坚持以人口城镇化带动城乡一体化。新农村建设不能脱离城镇化进程,通过人口城镇化拉动城乡一体化,应当成为城镇化转型发展的重大任务。三是以人口城镇化带动中等收入群体的持续增加。到2020年人口城镇化基本格局初步形成,对实现中等收入群体规模倍增将产生决定性影响。

  明确把到2020年人口城镇化不低于50%作为约束性指标

  全面建设小康社会的重点在农村。人口城镇化率能够真实反映农村居民生活水平的改善程度,因而是全面建设小康社会的重要指标。目前,人口城镇化率世界平均水平为52%。从国际经验看,进入工业化中后期,人口城镇化率的均值为60%。如果到2020年,我国名义城镇化率达不到60%,人口城镇化率达不到50%,将意味着有一半的国民仍旧停留在农村较低的生活水平上。这样,不仅难以实现全面小康社会的发展目标,还会延误经济社会结构调整,失去发展的主动权。为此,需要把人口城镇化作为全面建成小康社会的战略重点,把到2020年人口城镇化不低于50%作为城镇化发展规划制定的基本依据,由此形成人口城镇化的战略目标和战略步骤。

  着力推进规模城镇化向人口城镇化的转型

  当前,我国的城镇化带有规模城镇化的某些特点:以工业化为主导、以做大经济总量和承载投资为主要目标、以土地批租为重要手段。这种城镇化模式在推动经济增长的同时,也积累了产能过剩、资源浪费、环境破坏等突出问题。未来5—10年,随着我国城镇化面临的条件、需求、角色的深刻变化,新型城镇化要重在适应人的发展需求提升城镇品质。为此,要推进由规模城镇化向人口城镇化的转型。

  实现城镇化模式由生产主导向生活(消费)主导的转变,把城镇化发展转型的目标聚焦到提高中小城镇生活品质和积聚人口上来。

  实现城镇化模式由工业主导向服务业主导的转变,通过大力发展生产性服务业、生活性服务业扩大城镇就业容量,实现城镇化发展与产业转型升级的有机结合。

  实现城镇化模式由城乡分割向城乡融合的转变,更加注重打破城乡二元制度结构,实现城镇化发展与城乡一体化的有机结合。

  人口城镇化重在农民工市民化

  城镇化要实现包容性增长,“重头戏”是解决好农民工市民化的问题。

  实现农民工市民化到了临界点。一方面,农民工在城镇居住呈长期化趋势,他们中的八成即使不放开户籍也要留在城镇。就是说,实现农民工市民化有很强的现实需求;一方面,农民工长期融不进城市社会,长期享受不到应有的权利,累积了大量的社会矛盾和风险。

  尽快出台农民工市民化的国家规划。建议:用2—3年时间,初步实现有条件的农民工市民化;用3—5年时间,通过放开户籍制度和城乡基本公共服务均等化的制度安排,基本解决存量农民工的市民化;用8年时间,即到2020年总体解决农民工市民化,初步形成人口城镇化的格局。

  推进以放开为目标的户籍制度改革

  户籍制度承载着城乡居民的福利不平等和权利不平等,不是一般的改革创新,而是创造条件,逐步取消。在操作层面应从长计议,循序渐进。建议:1—2年内剥离户籍制度的福利分配功能,在中小城镇全面取消户籍制度,建立人口登记制度;3-5年内,除了某些特大城市外,其他大中城市的户籍制度基本放开,全面实施居住证制度;5-8年内,全面实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度。

  推进城乡基本公共服务制度对接

  由于城乡经济发展、生活水平上的差距,城乡基本公共服务水平在大致相当的前提下可以有一定的差距,但要尽快解决制度不公的问题。因此,在国家规划层面应明确全国统一的基本公共服务均等化政策,提高基本公共服务统筹层次,实现城乡两套基本公共服务制度的对接融合;应以农民工整体融入城市基本公共服务体系为核心,推动农民工“个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会”;用多种方式解决农民工基本公共服务问题;充分发挥国家和社会两个积极性解决农民工的就业和住房问题。

  推进农地物权化的制度创新

  这些年,城镇化中暴露出来的农地问题,与法律尚未赋予农地使用权完整的物权性质直接相关:一是农村征地强拆、补偿标准过低等问题,深层次的原因在于农地实际上为债权而非物权,农民难以成为征地中的谈判主体;二是农业产业化、规模化经营受制于农村土地交易市场发育滞后;三是企业可以通过自身资产抵押获得银行贷款,但按照《物权法》规定,“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”,使得农民通过土地使用权抵押获得银行贷款面临法律障碍;四是由于农地和宅基地的物权性质不完整,农民难以通过承包地和宅基地流转,带着资本进城,由此导致人口城镇化严重滞后。考虑到2007年出台的《物权法》已经将包括农村土地承包权、建设用地使用权、宅基地使用权等列入用益物权范围,建议:进一步修改土地管理法,以确保农村土地使用权具有完整的用益物权性质;在严格用途管制的基础上,赋予农民土地用益物权主体地位,实现农村土地承包关系稳定并长久不变;建立城乡统一的土地市场,形成农村土地使用权转让、出租、抵押、入股的相关制度安排。

  实现公共资源由按照行政级别配置向按照人口规模配置的转变

  人口城镇化严重滞后于规模城镇化,深层次的原因在于公共资源按行政级别配置,而非按人口规模化配置,并由此形成了公共资源配置向大城市集中,中小城镇公共资源严重不足的局面。其结果是,大城市公共服务质量高和就业机会多,但农民工市民化安置成本高;中小城镇农民工市民化安置成本低,但对农民工缺乏吸引力。建议:按照人口在城镇集聚的规模测算不同城镇公共资源配置标准,实现大中小城镇公共资源配置均等化;改革财税体制,加大各级政府对中小城镇的转移支付力度,实现新增财政城市建设资金主要用于中小城镇,实质性地提高中小城镇人口集聚功能;推动行政体制上的省直管市县,赋予市县在公共资源配置上的平等地位;以公益性为重点优化国有资本配置,发挥国有资本在提升中小城镇基础设施、公共服务水平上的重大作用,改善投资环境,激活社会资本在中小城镇的投资。

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