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区域协同立法引领区域协调发展
2022年03月30日 08:37 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:杨治坤 字号
2022年03月30日 08:37
来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:杨治坤
关键词:区域协调;协调发展;协同立法

内容摘要:

关键词:区域协调;协调发展;协同立法

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  区域协调发展是新时代新形势下统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局和贯彻落实新发展理念的伟大实践,是实现“两个一百年”奋斗目标的国家重大战略部署。同时,全面依法治国贯穿于治国理政的各领域和各环节,要保证政令畅通、市场统一和区域发展平衡,“都需要秉持法律这个准绳、用好法治这个方式”,通过立法规范区域合作与竞争关系。

国家治理现代化的内在要求

  《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出:“到本世纪中叶,建立与全面建成社会主义现代化强国相适应的区域协调发展新机制,区域协调发展新机制在完善区域治理体系、提升区域治理能力、实现全体人民共同富裕等方面更加有效,为把我国建成社会主义现代化强国提供有力保障。”可见,完善区域治理体系,提升区域治理能力,是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

  当前,我国区域发展不平衡不充分问题依然比较突出:行政壁垒阻碍区域协调发展,政府能力差异导致区域合作困难,低层次产业合作制约区域经济发展,不完善的基础设施建设增加区域协调成本,地方文化差异影响区域合作共识凝聚。以区域协调发展推动的区域治理体系和治理能力建设,被提升到了更为重要和紧迫的位置。人类社会发展史证明,法治是最可靠、最稳定的治理方式。现代法治的核心是良法善治,不仅为国家治理注入了良法的基本价值,也为国家治理提供了善治的创新机制。通过区域协同立法,构建区域治理法律和制度体系,规范中央与地方政府以及地方政府之间的交互关系,完善各项制度安排、网络结构以及互动机制,以此提升区域治理能力。因此,通过区域协同立法引领区域协调发展,是法治中国建设的题中之义。

为区域协调发展提供法治保障

  习近平总书记指出:“全面推进依法治国是一个系统工程,是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”国家治理法治化构成国家治理体系和治理能力现代化的重要标志,也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,体现为现代国家治理的一整套规则体系和有效治理能力。实现区域协调发展,需要加快区域协同立法,为区域治理和区域协调发展提供法律指引和保障。

  域外有以区域立法引领区域协调发展的先例,依托立法促进区域治理、规范区域协调发展也是不二法门。在欧洲一体化进程中,欧洲国家所通过的每一部条约或法案,如1951年签署的《巴黎条约》、1957年欧洲六国签署的《罗马条约》、1992年签署的《欧洲联盟条约》,往往成为某项制度变迁的关节点,有力地推进了这一进程。在一国区域内,如德国的《联邦改善区域经济结构共同任务法》、日本的《国土综合开发法》《北海道开发法》《孤岛振兴法》《北海道东北开发公库法》、英国的《工业分布法》《新镇法》、美国的《地区再开发法》《公共工程与经济开发法》《农村发展法》《联邦受援区和受援社区法》《田纳西河流域开发法》《阿巴拉契亚区域开发法》等法律规范,促进了跨区域公共事务依法治理。域外跨区域公共事务治理的立法经验,可以为我国区域协调发展立法提供参照。

  我国国内在调整跨区域公共事务中已有中央立法的零散规范和地方少量单行立法规范,为区域协同立法积累了前期经验。据统计,在中央立法层面已经有40余部法律和行政法规中有区域合作条款,有20余份法律文件对区域合作有规定。在地方立法层面,《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》《湖南省长株潭城市群区域规划条例》《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》等地方性法规比较典型,还有多部地方行政程序立法也对区域合作的原则、形式、指导、协调、监督等作了规定。既有的有关区域协调发展的中央与地方立法,尽管比较零散,但为系统的区域协同立法积累了经验。

中央与地方层面双重发力

  在我国多层级、多格局的区域协调发展战略中,既有以国家战略为指导的京津冀、长三角、粤港澳大湾区,也有省级层面主导的如泛珠三角,还有以城市为单位的各类城市群,如成渝城市群、中原城市群等。在每一个区域协调发展布局中,基于各区域的基础条件、功能定位等的层次性差异,不同区域的法律制度需求也存在共通性与个体性差异,需要发挥中央与地方两个层面立法引导和规范的双重积极性。

  一方面,区域协调发展中央层面立法应当聚焦跨区域公共事务治理中的顶层设计与共性问题,根本目的在于规范国家区域宏观调控、调整各区域发展战略、促进各区域合作,奠定区域发展法律体系基础,服务于弥合法治中国建设目标与地方法治碎片化之间的裂痕。其整体架构应当包括区域协调发展的基本含义、法律地位、目标、原则,各上下级之间的协同立法权限、程序、效力位阶、双向互动机制等。在立法策略上,可以采用综合立法—单行立法相结合的立法体例,条件成熟时制定“区域协调发展基本法”,以及针对不同的区域协调发展布局制定“特别区域协调发展法”。

  另一方面,地方层面也应当加强地方协同立法。传统条块分割的行政管理体制对跨区域公共事务治理乏力,既有的立法体制缺乏对地方协同立法的规定,造成了跨区域公共事务调整的法律规范漏洞,中央层面区域协同立法无法满足不同区域协调发展布局的个性化、无法反映区域特色的法律需求进行精准化供给,由此,地方协同立法大有作为空间。各地方立法主体除应当实施执行性地方协同立法外,还可以针对各区域特殊的地理环境、资源禀赋、政治环境、区位特点等,在立法权限范围内进行创制性地方协同立法,凸显地方协同立法的针对性、可执行性和区域特色,实现区域良法善治。

完善配套性措施

  区域协同立法如果要转化成区域治理效能,需要对涉及调整跨区域公共事务的既有法律和政策规范进行制度化清理。良法是善治的前提,不合时宜、相互冲突的法律政策规范也可能成为区域协调发展的绊脚石。在法律文件、政策文本数量剧增的时代,及时清理那些过时、不协调甚至存有冲突的法律政策规范,是构建完备的法律规范体系的一项经常性工作。推进与区域协调发展相关的法律政策规范清理工作,由各有权机关在职权范围内,根据法治统一原则,按照法定的程序、标准、方式对既有的法律政策规范进行分类、整理、审查,并决定予以废止、修改,消除法律政策规范冲突,为区域协同立法的贯彻执行创造统一的法制环境。

  同时,还需要建立区域协同立法的事后评估机制。区域协同立法能否产生预期效果,需要通过科学的法治评估机制加以确定。在目前的实践中,高度分割的法治评估机制无法形成不同区域间的有效沟通和串联,存在无法对区域协同立法的总体效果给予整体性评估的风险。鉴于此,建立一种跨区域法治评估机制显得尤为必要,由共同上级、区域内各方的官方代表和民间代表,组成一个兼顾专业性与民主性的专门评估委员会,评估区域协同立法的实施效果,并有效利用评估结果,配套建立区域协同立法实施的激励机制、整改机制和问责机制。

 

  (本文系广东省教育科学规划课题“粤港澳大湾区建设中的法律治理模式研究”(2019GXJK062)阶段性成果)

  (作者系广东外语外贸大学法学院教授)

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姓名:杨治坤 工作单位:

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