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在线教育治理:协同、精准、长效
2020年04月07日 08:53 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:唐亮 字号

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  在线教育作为互联网和传统教育融合产生的新业态,其行业结构、服务模式、构成要素、教学产品等都发生了巨大变化。在线教育治理既是线下教育培训机构治理的线上延伸,又与线下治理有着明显的区别,是政府、社会、行业所面临的全新课题。相关政府部门坚持规范与促进并重,在2019年发布一系列重磅政策文件,为构建协同治理体系、促进行业规范发展奠定了基础。以政策文件演进历程为背景,可用协同治理、精准治理、长效治理三大关键词概括2019年在线教育行业治理经验和成效。

  关键词一:协同治理

  在线教育经历了近20年的繁荣发展,初步形成了今天的协同治理局面,这一过程并非一蹴而就,而是经历了单一监管、“九龙治水”的长期努力探索。

  单一监管。早在2000年,教育部针对当时新兴的现代远程教育和教育信息服务,发布了第一份国家层面的在线教育政策文件——《教育网站和网校暂行管理办法》。文件将教育网站定义为向上网用户提供教学和其他有关教育公共信息服务的机构,教育网校是指进行各级各类学历学位教育或者通过培训颁发各种证书的教育网站。从定义可见当年在线教育服务形式和内容相对单一,在线教育产业处于早期发展状态,因此承担行业管理和规范职责任务的只有教育部。

  “九龙治水”。2016年,国务院决定取消教育网站和网校行政审批事项。这16年中,以互联网为代表的新一轮科技革命和产业变革,推动在线教育的业态模式发生了翻天覆地的变化,原有的管理办法和单一部门监管已无法满足在线教育发展需要。2017年,在旧文件失效、新措施未出这一过渡窗口期,教育部印发通知,针对网站网校监管要求相关教育行政部门配合网信、工信、公安等部门,做好违法违规查处工作。这是在针对在线教育行业监管的国家政策文件中,首次明确多部门合作的行业监管模式。但由于是教育部单一部门发文,只是对教育行政部门作出“配合”的要求,并没有明确具体部门的牵头主抓职责,在线教育实质上处于“九龙治水”、缺少统筹的监管局面。

  协同治理。2018年8月,国务院办公厅发布《关于规范校外培训机构发展的意见》,要求网信、文化、工业和信息化、广电部门在各自职责范围内配合教育部门做好线上教育监管工作。这是在国家层面首次用广义的“线上教育”替代狭义的“教育网站网校”,首次直接明确在线监管部门包括教育、网信、文化、工信、广电,也是首次间接明确教育部门是线上教育治理的牵头部门。2019年7月,《关于规范校外线上培训的实施意见》印发,要求“在当地党委和政府的领导下建立教育部门牵头、有关部门参与的工作机制”。这是国家层面发布的第一个专门针对校外线上培训的规范性文件,涉及教育部、网信办、工信部、公安部、广电总局、“扫黄打非”办六部门,首次直接明确了教育部的牵头职责。2019年9月,《关于引导规范教育移动互联网应用有序健康发展的意见》印发,要求“教育行政部门牵头负责教育移动应用治理工作”。这是国家层面发布的首个全面规范教育App的政策文件,覆盖了各学段和各类教育App,涉及教育部、网信办、工信部、公安部、民政部、市场监管总局、新闻出版署、“扫黄打非”办八部门,再次明确教育行政部门对教育移动应用治理的牵头职责。在地方层面,至少有19个地区发布了规范校外线上培训工作方案,有力地推动线上培训治理落地实施。政府体系内部“纵向联动、横向协作”的在线教育协同治理格局基本形成。

  关键词二:精准治理

  2019年在线教育治理的关键在于抓准治理对象、圈定治理内容、构建治理模式,这三点共同构建了在线教育精准治理的三大支柱。

  治理对象。当前,在线教育治理主要围绕机构治理和产品治理两条线展开。其中,机构治理对象明确为“面向中小学生、利用互联网技术实施学科类校外线上培训活动”的机构,服务对象为各类公办、民办小学、初中、高中学生,培训学科为语文、数学、英语、物理、化学、政治、历史、地理、生物科目,服务形式为线上培训;产品治理对象为“以教职工、学生、家长为主要用户,以教育、学习为主要应用场景,服务于学校教学与管理、学生学习与生活以及家校互动等方面的互联网移动应用”,服务对象是“教职工、学生、家长”,服务功能不仅是学习类移动应用,还包括管理类、生活类、家校互动类互联网移动应用。与机构治理相比,产品治理所涉及的范围更广,是全口径治理。

  治理内容。机构治理从内容健康、时长适宜、师资合格、信息安全、经营规范五个方面做出了要求。其中,教学内容要符合党的教育方针和立德树人要求,体现素质教育导向,不得违法违规、违背公序良俗,不得超纲超标。时长适宜部分对课程时长、课程间隔、培训时段、结束时间做了具体要求,还强调平台应具备护眼功能和家长监管功能。信息安全要求落实相关法律法规和制度规范要求,开展培训对象信息认证,做好隐私保护和数据安全防护。经营规范对收费标准、收费公示、资金安全、合同公平合理等方面做出要求。产品治理包括备案、内容、数据、安全四个方面。其中,备案部分要求应用提供者应具备ICP备案(电信业务经营许可)、等级保护定级备案、等级测评报告。内容部分要求严格遵守法律法规,符合党的教育方针,建立信息审核制度,聘用具有资质资历的培训教师和外籍人员。数据部分要求开展用户信息身份认证,信息收集应遵循合法、正当、必要的原则,不得非法泄露个人信息。网络安全部分要求落实网络安全等级保护制度、加强应用程序上架审核、鼓励开展安全认证监测。

  治理模式。机构治理和产品治理都注重从黑白名单、行业自律、督导评估等方面开展监管。机构治理强调企业资质资格,包括经营范围、议事决策机制、资金管理办法、师资力量、技术保障措施等内容。产品治理强调产品采用和应用过程,要求遵循“强制的不商业、商业的不强制”,即作为教学、管理工具要求统一使用的教育App不得向学生及家长收取任何费用,不得植入商业广告和游戏;推荐使用的教育App应当遵循自愿原则,不得与教学管理行为绑定,不得与学分、成绩和评优挂钩。产品治理还要求教育行政部门、学校须经集体决策方可采用教育移动应用,其中中小学学习类应用还要进一步落实“双审核”制度。

  关键词三:长效治理

  2019年,在线教育治理充分围绕在线教育新兴业态特点,立足长远、兼顾当下,以包容审慎为原则,以功能定位为核心,以治促并举为手段,推动在线教育长效治理。

  包容审慎。在线教育监管坚持包容审慎的原则。允许和鼓励各类市场主体积极探索实践在线教育新业态、新模式。以“短期靠专项行动,中期靠制度建设,长期靠提高质量”为导向,重点做好事中事后监管,在坚决遏制违法违规乱象的同时,不搞一刀切、急刹车。

  功能定位。作为信息技术和传统教育深度融合的时代产物,在线教育行业虽然出现了一些问题,但其正向地位和作用得到了政府的充分关注和肯定。例如,相关文件指出,在线教育是“运用互联网、人工智能等现代信息技术进行教与学互动的新型教育方式,是教育服务的重要组成部分”,发展在线教育对于构建网络化、数字化、个性化、终身化的教育体系,对于建设“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会具有积极作用;教育移动应用在提高教学效率和管理水平、满足学生个性化学习需求和兴趣发展、优化师生体验等方面发挥了积极作用。

  治促并举。国家有关部门在给予在线教育客观定位的基础上,着力构建长效治理机制,积极促进在线教育发展。例如,教育部等十一部门联合印发《关于促进在线教育健康发展的指导意见》,指出要通过畅通纠纷处理和多方协调机制、发挥外部监督作用、创新管理服务方式、强化实时监测和风险预警、加强部门协调和区域协同、强化行业自律等多种手段和方式构建多元管理服务格局。同时,该指导意见与国务院办公厅印发的《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》、发改委等七部门联合印发的《关于促进“互联网+社会服务”发展的意见》等相关文件一起,共同打出促进在线教育发展“组合拳”,包括满足多样化教育需求、推动线上线下教育融通、培育优质在线教育资源、促进以市场化手段优化资源配置、支持社会资本进入在线教育培训新兴服务领域、落实财政支持政策、加强知识产权保护等多项举措。

 

  (作者单位:北京教育科学研究院信息中心)

 

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姓名:唐亮 工作单位:

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