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预算精细化管理的法治路径
2019年06月26日 08:48 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:李慈强 字号
关键词:预算;精细化管理;周期性平衡;预算刚性

内容摘要:党的十九大报告提出,加快建立与国家治理能力和治理体系现代化相适应的现代财政制度,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。改进预算制度、对财政进行精细化的管理、发挥预算在宏观调控、优化资源配置方面的应有作用,是我国财政体制改革与法治建设的重要任务。

关键词:预算;精细化管理;周期性平衡;预算刚性

作者简介:

  党的十九大报告提出,加快建立与国家治理能力和治理体系现代化相适应的现代财政制度,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。改进预算制度、对财政进行精细化的管理、发挥预算在宏观调控、优化资源配置方面的应有作用,是我国财政体制改革与法治建设的重要任务。

  从单纯的年度预算到周期性平衡

  出于财政稳健的考虑,长期以来我国的预算思想偏重于强调预算平衡。人们往往将这一要求机械地理解为年度平衡、收大于支,事实上这在实践中极不利于预算的管理和执行。首先,花钱少的政府并不意味着预算科学可靠,现代社会中福利国家的要求使得政府的职能大为扩张,需要在教育、医疗等领域积极作为。否则预算将成为政府积极行政、履行职责的掣肘,这也与预算的真谛相背离。其次,由于预算周期的原因,实践中我们国家往往实行年度预算,“年年预算,预算一年”,导致预算具有短期性,对于某些长期项目无法一以贯之、政策缺乏一致性,导致预算陷入僵化。实践中年度预算还存在上半年预算脱轨运行、年底突击花钱的现象。再次,预算对于经济运行而言具有明显的顺周期性,经济运行好的时候,筹集收入比较容易,而在经济危机期间,收入较难,政府又需要通过积极的财政政策来提振经济,因此政府需要通过预算进行逆周期操作。为此,这些都需要我们予以重视,重新审视预算理念,将预算平衡从单个的自然年度扩展到经济周期,建立中长期预算平衡的理念。这样不必要刻意追求每个年度的平衡,只要整个周期内保持财政稳健即可。在整个周期内,通过积极或紧缩的财政政策,对经济进行逆周期操作,从而实现动态平衡和实质平衡。

  西方经济发达国家解决这一问题的做法是,建立类似蓄水池的财政基金制度,对每年的财政收入和支出进行调剂余缺,保障预算执行在编制预期的可控范围内。这也是预算稳定调节基金产生和存在的价值所在。问题在于,如何将预算稳定调节基金的筹集、管理和支出法治化,这正是财政部2018年3月20日印发《预算稳定调节基金管理暂行办法》(以下简称《管理办法》)的立法目标。

  以收定支还是以支定收

  在预算的关系上,如何从源头上处理收入和支出的关系?换言之,是以收入来确定支出还是以支出来筹集收入?在理论上,这是先有鸡还是先有蛋的问题。对此我们需要辩证地看,这一问题的关键在于我们需要区分是否属于刚性需求与必要支出。对于像司法这样的需求,大量纠纷需要通过诉讼这一最终的途径解决,就必须保障救济途径的畅通,做到有求必应、有案则立。换言之,不能因为没有足够的预算而影响司法程序的正常进行,否则将会因为司法而影响社会正义的实现。

  同时,财政资金长期收大于支有盈余,或者收小于支有缺口的话,这些状况将会削弱预算的调控能力,同时也会影响预算编制的科学性。事实上,我国的财政收入长期超收与预算编制不科学有关系。我国的财政收入年年大于支出,还有税收超经济增长都不利于预算的可持续发展。为此《预算法》明确了全面预算原则,将政府的全部收入纳入预算,确立政府长期的可持续发展的理财观,避免过头税、寅吃卯粮等现象。还需要面对的是,预算的收支具有不确定性,如何将预算执行过程中的收支变化纳入法律制度的框架之内进行调整规范,是预算法治的重要内容。预算稳定调节基金的设立和规范,将为预算的可持续发展、防范财政风险奠定基础。

作者简介

姓名:李慈强 工作单位:华东政法大学经济法学院

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