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政府理论重构:基于中国场景的研究 ——2018年公共管理研究综述
2018年12月19日 06:53 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:何艳玲 张雪帆 字号
关键词:政府理论;政府职能;创新;语境;管理;中国场景;权力;分析

内容摘要:为此,我们将选择这一学科的核心范畴“政府”,分析本年度公共管理学(包括政治学)学术共同体对这一范畴的反思和重构。讨论基础:政府类型与积极政府的再审视对中国场景与知识的关联性确认,首先要回到公共行政的“元理论”及其逻辑。这种争论形成了不同的理论营垒,并使得政府概念分成了两个派别:一边是“消极政府”“小政府”“有限政府”“守夜人政府”“民主政府”,另一边是“积极政府”“大政府”“全能政府”“发展型政府”“统治型政府”“威权政府”和“极权政府”。治理变革:以人民为中心和集成式治理创新在政府的变革维度,以公共服务组织(主要是政府)为基本分析单位的政府中心主义,是全球公共管理理论与实践的普遍特征。

关键词:政府理论;政府职能;创新;语境;管理;中国场景;权力;分析

作者简介:

  对公共管理(公共行政)、政治学等相关学科来说,“基于中国场景”的知识推进成为学科发展越来越迫在眉睫的任务,同时也将是学科继续保持生命力的关键。为此,我们将选择这一学科的核心范畴“政府”,分析本年度公共管理学(包括政治学)学术共同体对这一范畴的反思和重构。政府理论重构不仅是自身理论的重组,也不只是对自身危机的自我救赎,更重要的是如何更好地回应我们所处的时代。新时代的到来不仅意味着经验层面的新事实,意味着知识从业者的全面反思,也意味着新的理论建构的可能。

  反思与批判,是知识从业者最重要的职业精神。但在过去很多年,面对数千年历史的大国之浩荡转型,我们习惯了承认一些无须界定的概念、无须证明的前提、无须检验的假设,并将之直接用于中国场景。这导致笔者的逻辑和方法都没问题,但建构的理论在一定程度上切割了经验事实。特别是在政府、政治与治理研究领域,基于中国特色的发展路径,政府运作的复杂性以及政治学、公共管理等相关学科的发展阶段,这种切割显得更为常见,而理论与事实之间缝隙的填补也变得更为迫切。

  对公共管理(公共行政)、政治学等相关学科来说,“基于中国场景”的知识推进成为学科发展越来越迫在眉睫的任务,同时也将是学科继续保持生命力的关键。为此,我们将选择这一学科的核心范畴“政府”,分析本年度公共管理学(包括政治学)学术共同体对这一范畴的反思和重构,并以此作为对这一年来学科知识进展所做的梳理和总结。我们的主要观点来自2018年11月在广州中山大学召开的“首届公共管理理论论坛”主要演讲嘉宾发言,但并不仅仅局限于此。

  讨论基础:政府类型

  与积极政府的再审视

  对中国场景与知识的关联性确认,首先要回到公共行政的“元理论”及其逻辑。在美国诞生的公共行政学科“元理论”是在现代工业文明以及两党轮替政治背景下,回应政府组织公共行政实践问题而建构的,并以此形成学科建立的基本话语基础。管理主义与宪政主义构成美国公共行政二元价值导向的“元理论”,相互交织,存在张力,循环前行。

  显然,在中国语境下,公共行政知识生产也要回应和跟进中国独特社会转型过程提出的“大问题”(孙柏瑛),要反映中国政治、社会制度结构下的应然与实然的政府治理过程本质特征,并逐步积累原创性的理论文本。其一,对建基于政党国家结构中的行政管理体制构成以及运行(如职能配置、部门设置、决策与执行)过程呈现的权力关系进行梳理分析,系统描述本土公共行政的图式。其二,加强对中国特有行政制度,如小组政治、属地管理、垂直管理、专项治理(项目制)的深度研究及制度评价。其三,概括中层概念及其体制机制逻辑的分析成果,如注意力分配、压力型体制、行政发包、政策变通等,探索本土现实行政过程与目标结果实现机制,并形成与西方经验的理论对话。其四,从扎根研究中不断概念化经验研究的现象和案例,展示本土治理模式。以上这些都是具有“中国场景”的问题。

  其次,如果以政府理论作为公共行政学知识生产的核心,我们发现,基于不同的假设和政府扮演的不同角色,形成了不同的政府理论。特别在关于“好政府”的思考中,我们建构了不同的政府类型(燕继荣)。比如,政府是公意和公益的体现者或引领者;是中立的裁判者;是强权意志的统治者;是追求私利的理性经济人等等。这种争论形成了不同的理论营垒,并使得政府概念分成了两个派别:一边是“消极政府”“小政府”“有限政府”“守夜人政府”“民主政府”,另一边是“积极政府”“大政府”“全能政府”“发展型政府”“统治型政府”“威权政府”和“极权政府”。

  但是,这两大派真的如此泾渭分明吗?如果站在后发国家立场为中国政府提供辩护,或者说要基于中国的实践而创新政府理论的话,需要明确如下几点(燕继荣):第一,哲学层面的讨论所形成的自由主义政府理论作为一种基本理论,在经受无政府主义、马克思主义、社群主义质疑和挑战的过程表明,政府创新的核心不是要不要政府的问题,而是什么是政府应坚守的“利益”。第二,今天占主导地位的政府理论主要是基于国内视角,依据国家与社会关系的假设而形成的。这种理论如果有不适应之处,那主要源于国际竞争视角的缺位。全球化背景下国家与国家的竞争关系有时超越了国内视角,在国际竞争的舞台上,政府的作用和作为自然被显现。第三,中国的实践经验证明了政府赋权是必要的,但政府无所限制或限制不力也可能造成伤害。

  最后,中国政府的类型占主导性的显然是“积极政府”,对这一政府角色及其职能必须重新理解,我们必须从中国逻辑理解中国政府(徐勇)。“积极政府”相对于“消极政府”而言,通常指政府作为积极的行动者在社会发展过程中扮演的角色。积极政府是中国自有公共治理以来的角色定位。在漫长的历史时期,中国政府一直履行着与西方政府所不同的重要职能,即兴办公共工程的职能,而这也正是西方国家政府所不具备的特点和优势所在。

  这一职能的重要性同时也表明,只有将事实置于产生事实的历史场景下,根据中国自身的事实逻辑,才能准确理解中国政府角色,并给予合理的定位(徐勇)。中国需要积极政府,需要的是能够有所节制的积极政府;需要的是合理边界的积极政府;需要的是廉洁的积极政府;需要的是能够造福于民的积极政府;需要的是能够为社会保留自主空间塑造出积极公民的积极政府。

作者简介

姓名:何艳玲 张雪帆 工作单位:

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