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节约能源:污染防治的重要抓手
2018年11月02日 13:02 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:林伯强 字号

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  党的十九大报告将污染防治攻坚战作为全面建成小康社会决胜时期要打好的“三大攻坚战”之一,并进一步指出从2020年到2035年,要确保生态环境根本好转,美丽中国目标基本实现。环境“美丽”成为中国新时代的奋斗目标,也反映出生态文明建设在中国未来的发展中,将扮演越来越重要的角色。

  伴随着经济增长以及城市化和工业化的不断推进,中国作为一个能源消费大国,生态文明建设面临着巨大挑战。第一,中国以煤炭为主的能源消费结构以及不断增长的能源消费量,加剧了碳排放及大气污染。资源的大规模开采也对大气、水以及土壤等生态资源产生很大的负面影响。第二,由于目前能源价格依然无法反映资源稀缺和环境污染的外部性成本,存在着较大的交叉补贴。缺乏对消费者的价格激励,导致能源使用效率相对较低,不利于能源资源的有效配置以及生态环境保护。第三,生态环境污染的负外部性缺少明确的责任主体。

  在经济高速增长过程中,伴随着能源资源的大量开采和使用,忽视了对生态环境的影响,导致了触目惊心的环境污染以及巨大的后期治理成本。由于尚未形成完善的环境污染问责机制和配套法律法规,日益增长的生态环境治理成本,已成为地方政府难以承受的财政负担。因此,能源资源的合理开发以及能源要素资源的合理配置和使用,是全面加强生态保护、打好污染防治攻坚战的重要抓手。中国不能走西方及众多发展中国家先污染后治理的老路。为推动经济与生态环境保护的协调发展,可主要从以下几个方面入手。

  促进清洁能源替代化石能源

  作为调整能源结构的重要方式,“煤改电”(主要是指将发电用煤之外的煤炭消费转换为电力消费)有利于环境保护。即使是通过火电替代,由于火力发电已经相对清洁,其硫氧化物、氮氧化物和烟尘等排放相对较少,因此“煤改电”能够在一定程度上提高能源效率,减少大气污染。从节能减排和环境保护的角度出发,政府可以对“煤改电”的成本给予适当补贴,鼓励消费者从高污染、高排放的煤炭消费,转向清洁能源的电力消费,通过政策引导加快“煤改电”进程,以加快提高城市空气质量。2017年中国的能源结构为:煤炭占60.4%、石油占18.8%、天然气占7.0%、水电占9.2%、核电占1.9%、风电占1.9%、太阳能占0.8%,其他如生物质能占比非常微小。考虑到中国的能源禀赋和能源安全,石油和水电占能源消费总量的比重,将在相当长时间内保持稳定,能源结构调整过程中将有比较大改变的,是减少煤炭,增加比较清洁的天然气以及核电、风电、太阳能等清洁能源。

  由于天然气占能源结构比例较大,以及它对提高能源系统整体效率的好处,短中期内利用天然气替代煤炭更为有效。为避免天然气对外依存度的过快提升,中国不仅要加大国内常规天然气的开发,也需要鼓励页岩气和煤层气等非常规能源的开发利用。在页岩气开发初期,政府可以通过对页岩气进行政策扶持和补贴,吸引大量企业参与页岩气的技术创新,在开发和竞争中刺激技术进步,降低开发利用成本。发展煤层气需要解决开采权与煤炭矿权交叉叠加,造成的利益纠葛及开采成本等问题。目前的煤层气开发技术趋于成熟,当务之急是有效解决煤层气产业发展的矿权管理机制难题。

  加快推进能源价格改革

  能源价格是影响能源消费和提高能源效率的关键性因素。能源要素价格长期以来没有充分反映能源的稀缺成本和环境外部性成本,由于公众很难理解能源要素的实际成本,对价格上升则较为敏感,以致能源市场化价格改革处于缓慢滞后的状态。大气污染加剧很大程度上源于化石燃料的燃烧。打好污染防治攻坚战的一个关键环节,是使能源价格正确反映环境外部性成本以及资源的稀缺成本,有效改变目前中国能源相对低效的消费方式。目前,能源行业整体处于相对产能过剩状态,能源价格改革导致的短期价格上涨幅度有限,在低能源价格背景下进行市场化改革,可以使经济增长和社会稳定的负面影响最小化,减轻改革可能带来的压力。

  此外,随着雾霾等污染问题对人们生活产生的影响日益加剧,公众也更愿意选择清洁环保的能源消费方式,为治理环境污染分摊成本,能源价格改革会比较容易得到公众的理解和支持。政府应抓住能源价格改革的时机,加快能源价格市场化步伐,增强清洁能源的竞争力,促进能源结构调整。整体而言,发展潜力比较大的清洁能源占能源总量的比重较小,难以在满足能源消费增长的同时替代煤炭。只有比较低的能源需求才能顺利进行煤炭替代,使排放减少。由于无法“内部化”能源的外部成本(环境污染、资源稀缺、能源安全、代际影响),政策设计也需要更多地向节能减排倾斜。

作者简介

姓名:林伯强 工作单位:厦门大学中国能源政策研究院

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