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以“增收节支”增强财政可持续性
2017年11月01日 10:39 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:裴育 徐炜锋 字号

内容摘要:财政可持续性是对主权国家财政存续能力的表述。2009年希腊出现主权债务危机,国家财政宣告破产,引起社会持续动荡。希腊债务危机的主要原因是没有科学评价人口老龄化对国家财政可持续性的影响,而是在民粹主义的裹挟下盲目扩大社会福利,最终酿成重大债务危机并对此束手无策。可见,我们应高度重视由人口老龄化带来的财政责任扩大进而引发财政可持续性风险这一问题。但在我国现收现付制政府会计核算制度下,政府债务统计口径中仅包含显性债务,并未包含人口老龄化所带来的政府隐性债务,导致基于传统财政风险预警指标体系的财政可持续性评估未免以管窥豹。人口老龄化对政府财政收支产生不利影响,特别是由此产生数额巨大的养老保障支出,增加了政府财政负担,并且这种负担是不易转嫁的。

关键词:支出;债务;人口老龄化;养老保险;支付;财政可持续性;国家财政;老年人;投资;养老服务

作者简介:

  财政可持续性是对主权国家财政存续能力的表述。类似于环境可持续性概念,也可以将这一概念定义为:公共财政资源既能满足当代人对公共产品和服务的需要,又不会妨碍下代人满足其需求的能力。人口老龄化是当今世界大多数国家普遍面临的问题,它将对财政可持续性产生深远影响,对老龄化应对不力所引发的财政危机乃至国家破产的例子并不鲜见。2009年希腊出现主权债务危机,国家财政宣告破产,引起社会持续动荡。希腊债务危机的主要原因是没有科学评价人口老龄化对国家财政可持续性的影响,而是在民粹主义的裹挟下盲目扩大社会福利,最终酿成重大债务危机并对此束手无策。由同样原因所引发的债务危机还不同程度地困扰过欧洲、中东、南美洲部分国家。可见,我们应高度重视由人口老龄化带来的财政责任扩大进而引发财政可持续性风险这一问题。

  近年来,我国政府债务高企,地方债问题凸显。根据财政部发布的数据,2015年底中国政府债务规模总计26.67万亿元,当年GDP总额为67.67万亿元,负债率约为40%,虽然还未达到欧盟60%的警戒线水平,但我国政府债务扩张势头未减,财政可持续性面临重大挑战。与此同时,我国老龄化程度不断加深,由人口老龄化所引发的财政压力愈加明显。但在我国现收现付制政府会计核算制度下,政府债务统计口径中仅包含显性债务,并未包含人口老龄化所带来的政府隐性债务,导致基于传统财政风险预警指标体系的财政可持续性评估未免以管窥豹。因此,如何评估和应对人口老龄化背景下我国财政负担水平,保持财政可持续发展,是当前和今后相当长一段时期内必须直面的话题。

  人口老龄化对政府财政收支产生不利影响,特别是由此产生数额巨大的养老保障支出,增加了政府财政负担,并且这种负担是不易转嫁的。首先,养老保障支出刚性大,具有棘轮效应,易于向上调整而难于向下调整。目前,我国宏观税负已经偏重,企业养老保险缴费率远高于发达国家的企业缴费水平,因此开征社会保险税转嫁养老保障不符合实际,从权责发生制考虑,这将成为政府今后的刚性负债。其次,养老保障支出为消费型支出,支出回报性小。消费型支出和投资型支出有很大不同,政府的投资型财政支出一般会形成有形资产或无形资产(如基础设施建设),并且可以取得投资收益。但养老保障支出多为消费型支出,这部分支出类似于转移性支出,本质是收入再分配,支出的回报性很小。对地方政府而言,由投资型支出和消费型支出所产生的等量负债,后者会给财政造成更大压力。

  为妥善应对人口老龄化对我国财政可持续性造成的影响,应秉持“增收节支”的思路,从以下方面着手。

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