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浅析国家管辖外海域海洋治理
2017年03月21日 09:47 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:刘曙光 尹鹏 字号

内容摘要:国家管辖外海域涵盖《联合国海洋法公约》中界定的公海和国际海底区域,分别约占全球海洋面积的70%和地球表面积的49%。关注和跟踪国家管辖外海域海洋治理国际研究动向,对于我国制定深远海开发战略具有重要意义。关于国家管辖外海域全球性和区域性的海洋法公约不断出台,如《防止倾倒废物和其他物质污染海洋公约》《防止船舶污染国际公约》《国际捕鲸管制公约》《奥斯陆巴黎保护东北大西洋海洋环境公约》《保护波罗的海地区海洋环境公约》《保护和开发大加勒比地区海洋环境公约》等。考虑到国家管辖外海域海洋治理工作具有超越国家治理范畴和能力的“全球公域治理”特征,需要国际利益相关者深入协调与密切沟通,并综合考虑全球与区域海洋治理的复杂关系。

关键词:公海;海底;海域;生物多样性;治理;海洋法;公约;国家管辖;空间规划;联合国

作者简介:

  国家管辖外海域涵盖《联合国海洋法公约》中界定的公海和国际海底区域,分别约占全球海洋面积的70%和地球表面积的49%。国家管辖外海域幅员辽阔、资源丰厚、国际法律地位特殊,成为新时期全球海洋强国权益博弈和科学探索的新空间。2016年2月,第十二届全国人大常委会审议通过《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》,意味着我国开启了进一步规范深海海底区域资源勘探、开发活动征程。关注和跟踪国家管辖外海域海洋治理国际研究动向,对于我国制定深远海开发战略具有重要意义。

  公海治理国际框架与治理体系

  公海治理国际框架取得实质性进展。1982年《联合国海洋法公约》提出“各国有保护和保全海洋环境的义务”,确定了现代国际海洋法的基本框架与基本内容,实质性推动国际海洋治理建设。关于国家管辖外海域全球性和区域性的海洋法公约不断出台,如《防止倾倒废物和其他物质污染海洋公约》《防止船舶污染国际公约》《国际捕鲸管制公约》《奥斯陆巴黎保护东北大西洋海洋环境公约》《保护波罗的海地区海洋环境公约》《保护和开发大加勒比地区海洋环境公约》等。国际层次的海洋管理机构相继设立,如国际海底管理局(ISA)、国际海洋法法庭(ITLOS)、大陆架界限委员会(CLCS)、南极海洋生物资源养护委员会(CCAMLR)、东北大西洋渔业委员会(NEAFC)、印度洋金枪鱼委员会(IOTC)等。其中国际海底管理局是管理国际海底区域最重要的国际组织,负责海底资源开发和利益分配、海底环境保护等各类活动内容。

  公海治理体系相对松散和低效。已有规章均没有对国家管辖外海域海洋治理框架作出明确阐述,使得国家管辖外海域的治理工作进展缓慢。考虑到国家管辖外海域海洋治理工作具有超越国家治理范畴和能力的“全球公域治理”特征,需要国际利益相关者深入协调与密切沟通,并综合考虑全球与区域海洋治理的复杂关系。

  生物多样性养护与可持续利用

  公海生物多样性保护相关法律框架尚待完善。1982年《联合国海洋法公约》虽然规定海洋生物资源养护以及海洋环境保护等内容,但是没有明确提及生物多样性的问题;1992年《生物多样性公约》是对《联合国海洋法公约》海洋环境保护制度的补充与细化,确定了保护生物多样性、生物多样性组成成分的可持续利用以及遗传资源的获取与惠益公正公平分享三大目标,但是明确排除了对国家管辖外海域的适用范围。

  公海生物多样性保护机制艰难启动。为弥补海洋生物多样性保护与利用领域的国际制度缺失,2004年第59届联合国大会组建“国家管辖外海域生物多样性养护和可持续利用”特设工作组,正式启动相关研究和论证工作。2012年联合国可持续发展峰会(“里约+20”峰会)要求联合国大会于2015年前根据《联合国海洋法公约》拟定一份关于国家管辖外海域海洋生物多样性养护和可持续利用的、具有法律约束力的新协定。但是受限于各国利益需求和政治意愿的差异,有关协议至今未达成。

  保护区建设与海洋空间规划

  公海空间自由和有序治理存在争论。1608年格劳修斯提出“公海自由论”,公海自由逐渐演化成为《联合国海洋法公约》重要制度。但是随着人们利用海洋深度和广度的拓展,自由支配下的公海利用冲突,以及过度利用海洋公共物品,已导致海洋利用“失序”,甚至导致哈丁所说的“公地悲剧”。诺贝尔经济学奖获得者奥斯特罗姆倡导的“公域有序治理”理念逐渐获得国际社会认可,相关公海治理模式处于积极探索和实践过程中。

  海洋保护区已成为公海治理新模式。2000年世界保护大会、2002年世界可持续发展峰会、2006年《生物多样性公约》缔约方大会等均明确提出建立公海保护区。目前已建立地中海派拉格斯海洋保护区、南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区、大西洋中央海脊海洋保护区、罗斯海海洋保护区等。在气候变化异常以及海洋科学研究、捕鱼和旅游活动频繁的背景下,北美环境合作委员会、美国国家海洋与大气局、世界自然保护联盟以及澳大利亚大堡礁海洋公园等利益相关者推动海洋保护区之间逐步关联成网,具有“全域覆盖”态势。然而,公海保护区作为国际海底区域上覆区域,其设立和扩展规制着国际海底区域的相关海洋活动,也与公海自由原则存在一定程度背离,公海保护区建设充满争议。

 

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