内容提要：欧盟近年来在处理对华经济关系方面，“安全顾虑”明显增加，突出表现为：中资收购可能导致技术转移，削弱欧洲经济竞争力；双方经济合作可能增加欧盟的网络信息安全风险，还将中国列为“虚假信息来源国”；从中国进口的中间产品比重上升，加大欧盟供应链中断风险；中国“分而治之”策略可能削弱欧盟团结，危及其政治安全。欧盟“安全顾虑”首先源于双方经济结构竞争性上升、互补性下降，也与欧盟自身的政治生态以及国际安全、战略环境变化有关。受到欧盟“安全顾虑”以及相关政策调整的影响，中国对欧直接投资数量近年来持续下降，投资主体中国有企业比重明显降低，投资目的地也从主要集中在大国转向更加多元。但鉴于中国市场对欧洲投资者仍有吸引力、中欧服务贸易仍有潜力可挖等因素，未来双方经济合作仍有很大空间。

　　关键词：欧盟 中欧经济关系 安全顾虑 直接投资 中国模式

　　作者简介：刘兰芬，中国现代国际关系研究院海洋安全研究所助理研究员，主要研究海洋经济、区域经济等问题；刘明礼，中国现代国际关系研究院欧洲研究所副所长、研究员，主要研究欧洲经济、欧洲一体化等问题。

　　中欧作为世界两大经济体，经济合作是双边关系的核心。由于经济合作的互利共赢性质，双方都视彼此为机遇和伙伴。在世界百年未有之变局下，中欧经济关系的内涵发生变化，欧盟在安全方面的考虑愈加突出。本文在总结欧盟对华经济合作中“安全顾虑”主要表现的基础上，分析这一现象产生的原因，并研判其对中欧经济关系的影响。

　　一、欧盟对华经济合作中的“安全顾虑”

　　2020年是中欧建交45周年，中欧关系发展历程与中国的改革开放进程基本吻合，双方一直视彼此为重要的经济机遇，经济往来愈加密切，欧盟对华政策总体务实。但近年来，欧盟在对华政策上不再像过去一样强调经济收益，而是安全上的考虑增多。有欧洲智库学者认为，中欧经济关系正在迎来新时代，中国与日俱增的经济影响力愈发引起欧洲领导人的不安，国家安全因素而非经济效率正在挑战过去中欧关系的平衡。①在处理对华经济关系过程中，欧洲在安全方面的顾虑有多个方面。

　　一是对技术安全的担忧。中欧分属新兴经济体和发达经济体，欧盟技术和经济发展水平高，长期以来处于产业链高端，也是中国改革开放进程中重要的投资和技术来源方。中国作为发展中国家，对欧投资较少，鲜有涉及技术合作。但在美国华尔街金融危机和随后的欧洲债务危机爆发后，中欧经济关系出现新动向，即中国对欧盟的直接投资大幅增加，从2008年的8.4亿美元，增加到2016年的420亿美元，八年间增加了50倍。②这一现象引起了欧洲决策层的关注，认为中国在欧投资对《中国制造2025》的支持明显，③并进一步认为：短期看，欧洲企业和东道国可能享受投资带来的经济效益；但长期看，欧洲将失去技术优势和经济竞争力。④欧洲智库有研究报告显示，2014～2017年间，中国投资90％是并购，这让中国企业可以“轻易获取技术”。⑤欧盟认为，技术转移既是竞争力问题，也是安全问题，必须重视对这些“无形资产”的保护。⑥

　　作为欧盟经济的领头羊，工业技术发达的德国对这一问题十分关注，也较早在政策上作出反应。2017年，德国通过对来自欧盟以外投资的审查立法，首次明确了关键基础设施定义和涉及国家安全的技术清单。对于这些领域的外来收购，如果超过公司股份25％，则被认为将对其国家安全和公共秩序产生潜在威胁，须提交政府审查。2018年，德国政府又两次下调这一比例要求，先后降至15％和10％。⑦2016～2017年，数起中资收购案例受到德国联邦政府的密切关注，尤其是美的集团对库卡机器人公司和福建宏芯投资基金对德国半导体巨头爱思强公司的收购。2018年8月，德国政府第一次以国家安全为由，禁止了中国烟台台海集团对德国机械制造商莱菲尔德(Leifeld)的收购。同年，德国政府还阻止中国国家电网入股德国电网运营商50赫兹公司(50Hertz)。⑧除德国外，法国、意大利等主要国家也在收紧对来自欧盟以外的投资的审查，尤其在疫情后对这一问题更为重视。2020年4月29日，法国经济财政部长勒梅尔宣布，政府将加强对外国投资者的审查，以保护受疫情重创的本国企业，如果欧盟以外投资者收购一家法国公司，收购股份达10％即须受政府审查和批准。⑨2020年4月8日，意大利政府通过法令，扩大了政府有权审查的领域范围，以及对关键性收购进行监督的权力。⑩

　　在欧盟层面，2019年4月10日，欧盟完成了对外国投资审查机制的立法程序。根据新规则，外资收购特定的部门，比如能源、港口、机场、电信、数据、航空和金融领域，都必须接受审查。2020年底前，欧盟委员会将可就特定的投资要求成员国提供信息，并发表自己的意见，虽然其意见尚不具备法律效力，但会具有很大的象征意义，预计会得到成员国决策层的重视。同时，欧盟机构和成员国之间，预计还会有更大程度的信息共享和政策协调。(11)即便在疫情肆虐、欧洲经济面临严重衰退的情况下，欧盟委员会仍在提醒成员国对陷入困境的企业提供支持，以警惕中国资金趁机收购的“威胁”。(12)

　　二是对网络信息安全的担忧。网络信息安全是全球主要国家关注重点，欧盟也不例外，而且在这方面也越来越多考虑“中国因素”。在使用中国5G设备方面，欧委会建议：每个成员国都必须进行国家安全风险评估；在欧盟层面要进行风险评估的协调；对应对特定风险要建立共同的“工具箱”。2019年10月9日，欧委会就风险评估的协调发表报告，认为5G网络安全是欧盟面临的重要威胁。12月3日，欧洲理事会认可了报告的结论，并要求成员国作出回应。(13)目前，欧盟绝大多数成员在该问题上仍在进行评估，尚未作出最终决定。英国作为非欧盟成员国，在其国家网络安全中心的风险评估基础上，2020年7月决定，2021年后不再购买华为5G设备，2027年前将移除所使用的华为5G设备。(14)这一决定是否会在欧洲其他国家形成“示范效应”仍有待观察，但欧洲各国认为需要进行风险评估已成共识。欧盟机构还在推动把5G设备列为“关键基础设施”，进而谋求通过政府采购的相关规定对“风险”加以控制。(15)

　　同时，中国国内信息网络技术的发展及一些新举措的出台，也引发欧盟对自身信息安全的进一步关注。对于中国将在2020年使用的社会信用体系(SCS)，欧盟认为“有理由给予深度担忧”：这一体系的透明度可能有限，评估其对外国企业是否存在潜在歧视将会更加困难；由于个人信息和商业信息的界限可能模糊，很难确定隐私问题能否得到保障。总之，欧盟认为，这一体系将让欧洲企业在华经营变得困难。对于中国2019年底开始执行的新网络安全法，欧盟认为，这让公共安全部门有权获得在华外国企业存储在网络上的信息、数据和通信记录，对于外企在华经营也将产生重大影响。(16)在欧盟看来，中国相关政策可能会影响欧盟对其企业商业秘密和个人隐私的保护，威胁欧盟的信息安全。

　　三是对产业链安全的担忧。经济全球化背景下，工业生产的对外依赖度日益增高，而外部一旦发生危机，可能威胁本国工业安全，以制造业为本的德国对此尤为关切。2019年1月，德国工业联合会发表报告，敦促政府重视企业进口来源和出口市场多元化，以减少对中国的“过度依赖”。(17)2019年2月，德国经济和能源部发布《国家工业战略2030》报告，提出“闭环工业增值链”的想法，认为若从研发、基本材料获取，到加工制造、分配、服务等各个生产环节都集中在同一区域，则可显著增强生产的抵抗风险能力，也有利于企业扩大竞争优势。(18)如果说德国的“闭环工业增值链”还是停留在纸面上的构想，那么新冠疫情暴发后，欧洲国家医疗物资供应严重不足，似乎增加了让“构想”走向现实的动力。欧洲认为，中国在湖北等地采取“封城”措施，导致了全球产业链出现不稳定倾向，包括欧洲在内的全球生产供应都受到了影响。(19)有欧洲智库认为，在制药等领域对中国的依赖已经在欧洲引发了焦虑和恐惧，保障产业链韧性已经成为欧盟的优先目标。(20)法国总统马克龙呼吁，法国和欧洲必须大规模增加口罩、呼吸机和其他“战略性”医疗设备的本地生产，以减少对中国的依赖，加强欧洲“经济主权”。(21)在德国和法国2020年5月联合提出的规模多达5000亿欧元的欧洲经济复苏计划中，也明确提出“在产业链上要降低对中国的依赖，增加欧洲经济和产业的韧性”。(22)鉴于欧盟出现产业回迁动向，中东欧国家也积极计划利用自身的地理、劳动力成本、工业基础等优势，希望能够成为欧洲产业回迁的落脚地。保加利亚副总理托米斯拉夫·东切夫认为，欧盟的产业链重组对保加利亚“是个好机会”。波兰经济研究所甚至准备了几套方案，用于将在中国制造的半成品和制成品基地转回欧洲。(23)

　　四是对“政治安全”的担忧。欧盟是欧洲一体化的产物，而一体化是两次世界大战后，欧洲国家为避免再次发生战争，创新性作出的战略选择。可以说，一体化对欧洲来讲不仅是繁荣与发展的问题，更是战争与和平的问题，是欧洲最大的政治安全问题。而要推动一体化进程，或者至少维系一体化既有成果，团结是前提条件。近年来在英国脱欧、中东欧出现“波匈”轴心、难民持续涌入、南欧国家质疑财政纪律等一系列难题困扰下，维系团结对欧洲来讲更加重要，也尤为敏感。在这样的大背景下，加上欧洲尚缺共同外交政策指导，各个国家分别与中国打交道，引起了中国影响力上升削弱欧盟团结的担忧。英《金融时报》刊文认为，欧洲成功还是失败，“终极考验”是能否形成共同的对华政策。(24)

　　具体而言，在“政治安全”方面，欧盟的一个突出担忧就是，中国可能正在利用“17+1”合作机制和签署“一带一路”合作备忘录对其“分而治之”。欧洲认为，经济往来会衍生出权力，而这种权力并非是“中性”的，而是非对称的，一个国家可以借此对他国施加政治和战略影响。(25)中国可能利用投资威胁东道国政府在政治问题上与之保持一致，尤其是在“一个中国”“西藏”“人权”等问题方面。过去，中国多次使用经济手段对其他国家施加政治影响，有些取得了成功。(26)2019年意大利作为唯一的七国集团成员和欧盟大国，与中国签署“一带一路”合作备忘录，在欧洲引起较为强烈的反响，甚至有欧洲舆论认为“一带一路”已经成为“分裂欧洲之路”。(27)

　　“17+1”合作机制和“一带一路”倡议，契合了中东欧地区国家的发展需求，得到了积极响应。(28)从经济上看，这有利于解决欧洲的地区发展不平衡问题，对经济趋同有利。之所以引发担忧，主要原因在于欧盟认为，近年来在欧盟凝聚力下降和中东欧国家离心力上升的情况下，“17+1”合作机制中的欧洲国家将会以此作为平台，与欧盟讨价还价。(29)疫情暴发初期，塞尔维亚总统武契齐公开表示“欧盟团结只是写在纸上的童话，能给塞尔维亚提供帮助的只有中国”，(30)这对欧盟团结造成一定刺激。