内容提要：政策试验是“中国模式”最为显著的特征之一，四十多年的实践证明，它确保了改革开放行稳致远。政策试验之所以被证明是成功的，是因为它发生在中国特色社会主义制度体系内，中国特色社会主义的制度优势确保了政策试验的成功。党的领导在上层建筑和生产关系层面嵌入了政策试验，激励与约束相统一既保证了政策试验结果的有效转化又催生着地方政府踊跃进行政策试验，中国特色社会主义政治制度弹性为政策试验留下了制度空间，中国特色社会主义制度自我完善能力内生地推动了政策试验。

　　关键词：中国特色社会主义制度 优势 政策试验

　　作者简介：胡立法，经济学博士，扬州大学马克思主义学院教授、博士生导师，江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心特聘研究员。

　　中共十九届四中全会指出：“中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系。”①新中国成立70多年来取得的举世瞩目的成就，就在于逐步探索并开辟了富有中国特色且优势不断显现的国家制度和国家治理体系，它们确保和推动了社会主义各项事业的蓬勃发展。

　　以“试点—推广”为主要特征的政策试验是一条具有中国特色的改革开放实践路径。政策试验通常是指，一项政策在推广之前，预先在一定地区、行业、部门等局部范围内进行试点探索，然后由中央政府通过总结其成功经验并纠正其中的失误乃至错误，再将之上升为全国性的措施并加以推广②。改革开放四十多年的成功实践表明，政策试验之所以成为“在不引进外国现成改革方案的情况下内生性地推动制度的演变和创新，又能避免因情况不明而导致的改革震荡”③的中国模式，是因为，它发生在中国特色社会主义制度体系的框架内，体现了党的领导、激励与约束相统一、中国特色社会主义政治制度弹性以及中国特色社会主义制度具有自我完善能力等中国特色社会主义制度优势，正是这些制度优势才确保了政策试验的“中国模式”的行之有效。

　　党的领导在上层建筑和生产关系层面嵌入了政策试验

　　“中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”④，中共十九届四中全会将这一优势总结为“坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势”⑤。在政策试验中，中国共产党的领导在上层建筑和生产关系两个层面嵌入了政策试验，也统领了政策试验。

　　1.党的领导在上层建筑层面嵌入了政策试验

　　中国共产党通过科学理论、意识形态、组织形态和政治制度形态等嵌入国家和社会生活，从而实现了对国家和社会的领导，在这个意义上，中国共产党是上层建筑的重要组成部分。一方面，一定社会的上层建筑是建立在一定的经济基础(占统治地位的生产关系)之上并为自己的经济基础服务的。⑥在占统治地位的生产关系(经济基础)确定以后，适应新生产关系要求的上层建筑必然承担着保护、维护生产关系和统治阶级利益的重任，其反作用如果发挥得好，不仅能够有效维护经济基础、促进经济基础的发展，而且能够赢得更广泛的执政基础。另一方面，国家是保护人民财产和利益的组织，即国家作为上层建筑，要承担维护和保证全体人民利益的职能，“因为国家是统治阶级的各个人借以实现其共同利益的形式，是该时代的整个市民社会获得集中表现的形式”⑦。在资本主义社会，“国家不外是资产者为了在国内外相互保障各自的财产和利益所必然要采取的一种组织”⑧，国家政权“它一直是一种维护秩序、即维护现存社会秩序从而也就是维护占有者阶级对生产者阶级的压迫和剥削的权力”⑨。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的社会主义国家，工人阶级是领导力量，而工人阶级又是通过自己的政党——中国共产党实现领导的，党是国家的领导者，“党是最高政治力量”⑩。而且，党还是广大人民群众利益的忠实代表，党一切工作必须以最广大人民根本利益为最高标准。

　　党的十六大报告对党的领导以及怎样实现党的领导进行了完整概括。其中，关于党的领导，报告指出，党的领导主要是政治、思想和组织领导。政治、思想和组织领导，就是在上层建筑层面实现对国家和社会的领导。在政策试验中，一方面，中国共产党领导地位体现为：通过提出重大理念、战略、设想、主张等，或是通过“决议”“决定”(大政方针)等形式，并借助于党领导下的国家政权力量，要求各级党委及其领导下的政府执行；或者是通过各级人民代表大会，使之成为法律、法规，然后由政府执行。政策试验，尤其是自上而下的政策试验，依赖于党的领导，经由上述途径，在政府层面部署落实试点探索的内容、方法等，最终由党中央总结确认试点探索的结果，并经由中央政府在全国加以推广。即便是在“地方自发试验—中央事后确认并推广”的自下而上的政策试验中，地方政策试验的结果，也需要经过中央的确认并经由中央政府加以推广。另一方面，在政策试验中，通过从中央到地方完备且严密的组织体系以及党组织与国家组织、大中型社会—经济组织的紧密结合，确保了政党的意志能够在政策试验中得到有效贯彻。“政党科层结构与非政党科层结构之间所确立的制度化关系内在地形成了以‘全覆盖、强渗透’为特征的一党主导权力关系网络与党权运行逻辑，这种结构特征决定了政党一国家形态下国家组织的自主性不是具有普遍意义的国家自主性，所谓的国家行为更应被看作是受执政党领导的政策执行行为。”(11)从这点上来看，无论是在自上而下的政策试验中，还是在自下而上的政策试验中，党都发挥了总揽全局、协调各方的领导作用。所有的政策试验都是在党的领导下进行的，不存在离开党的领导的政策试验。“政策试验已经是中国国家治理的基本环节与常态工具。……从中国的政治行动逻辑来看，政策试验要成为国家治理的基本环节与常态工具，必须要获得顶层政治的支持。”(12)现代政治是政党政治，中国特色社会主义最本质的特征是党的领导，因而党的领导就是中国的顶层政治，政策试验则是中国共产党领导下的国家治理的重要工具。当然，西方社会的政党可能也会有机会进行政策试验，但终究不会成功。究其原因是：西方国家的政党是为选举而产生的，通过选举获取政治权力是政党存在的根本理由。对于竞争性选举来说，“说”常常比“做”更能够赢得选票。即使一个政党有条件做政策试验，而且试点很成功，也未必能够因此而增加胜选的机会。因此，西方政党有机会进行政策试验，但其所谓的民主制度决定了它们一般不会进行政策试验，即使进行了，也不会成功。(13)

　　2.党的领导又在生产关系层面嵌入了政策试验

　　党的十九大报告指出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”(14)。在国家经济生活中，中国共产党在实体化和非实体化方面都承担了领导经济生活的功能，因而党也是一种经济制度。(15)“将党也作为一种经济制度，不是改革之初就设计好的，而是在40年的实践中摸索形成的。”(16)由此来看，党承担着领导经济的功能，也就嵌入了生产关系，成为生产关系(经济制度)的构成部分。在政策试验中，无论是上层建筑领域的政策试验，还是生产关系领域的政策试验，试验的内容、目的等，均与生产关系有着直接或间接的关系，其目的是通过制度创新，进一步完善生产关系，使生产关系更能适应和促进生产力的发展。进一步说，政策试验源于生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的社会基本矛盾的推动，旨在通过试点探索，在某一方面、某一领域、某一地区，实现制度创新，完善生产关系，从而推动生产力的发展。习近平总书记指出，“坚持和发展中国特色社会主义，必须不断适应社会生产力发展调整生产关系，不断适应经济基础发展完善上层建筑。我们提出进行全面深化改革，就是要适应我国社会基本矛盾运动的变化来推进社会发展。社会基本矛盾总是不断发展的，所以调整生产关系、完善上层建筑需要相应地不断进行下去”(17)。政策试验是在党的领导下进行的，是党领导经济生活的一种方式，因而党也就在生产关系方面嵌入了政策试验。此外，在与生产关系有着紧密联系的政策试验中，难免存在着种种利益博弈与利益冲突，这使得包括政策试验在内的改革创新往往存在着重重障碍，因此，包括政策试验在内的改革创新就不能完全依赖市场力量，还必须依赖于政府。而在我国，政府是党领导的政府，从这点上来说，政策试验也有赖于党的领导，党也在构建生产关系的层面嵌入了政策试验。

　　“在某种意义上，中国的国家治理改革就是通过党的领导来调整和矫正改革开放以来逐渐定型的国家—社会—市场的三元结构。”(18)在政策试验中，同样离不开党的领导。“离开党的领导，中国的一切现代化目标都不可能实现。国家治理体系和治理能力现代化，是我们党领导下的现代化，而不是别的什么政治力量领导下的现代化。”(19)

　　“激励与约束相统一”推动了中央与地方在政策试验中的角色发挥

　　中国是单一制的国家，在中央政府与地方政府的关系中，中央政府处于支配和主导性地位，而地方政府则处于派生和服从地位。1994年的分税制改革，界定了中央政府与地方政府各自的剩余分配权，也界定了中央政府与地方政府共享的剩余分配权。中央政府向地方政府财政分权的改革，改变了计划经济时期中央政府权力过度集中的局面，也改变了财政大包干时期财力过度集中于地方政府的现象，有利于调动中央与地方政府两个方面的积极性。政府的财权和事权事实上是应当统一的，一定的财权就意味着或对应着一定的事权。因此，分税制改革确定的原则是事权和财权相结合。尽管分税制改革以来，“财权上收的同时并没有根本改变中央和地方的事权划分格局”(20)，但事实上形成了既维护中央集中统一领导，又发挥了地方政府积极性的“激励与约束相统一”的制度优势。或者说，是发挥了“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势”(21)。

　　1.中央集中统一领导保证了政策试验结果转化为国家治理的有效政策

　　从内涵上，政策试验是中央政府赋予地方政府根据地方实际而进行局部探索试点的改革创新过程，探索试点成功后，再由中央政府将地方政府的成功经验上升为国家治理的政策措施。事实上，中央政府与地方政府的利益函数有时并不一致，有些政策目标之间还存在冲突的一面，因此，地方政府行为与中央政府行为之间存在着差异和冲突，甚至可能存在着地方政府行为的异化现象。比如，地方政府往往青睐与ＧDP增长有关的政策试验，而对于与此没有直接关系的政策试验，地方政府往往动力不足或投入不足；或者地方政府进行的政策试验有时可能并不符合中央政府的理念。进而言之，对地方政府而言，“政策试验普遍采取‘做正确的事’而不是‘正确地做事’(22)。在此情况下，必须保证中央政府的权威与集中统一领导，确保以全国统一需求而非地方多样化需求为目标的全国性改革顺利进行。政策试验之目的在于，通过探索试点，将其成功经验上升并总结为适用于全国的治理方法或措施。“突破一点，取得经验，然后利用这种经验去指导其他单位。”(23)政策试验重在试验结果的全国推广而不是试验本身，它遵循的是“试验—吸纳—扩散”的演化逻辑。因此，政策试验追求的是适合全局的改革措施，试验中地方政府的利益函数必须最终能够转化为适合全国的利益函数，形成全国统一的利益函数，从而实现全国范围内的共同利益。从这个角度来说，政策试验必须由中央决定具体试验的领域、试验的项目、试验的方法、试验的措施、试验的内容等，也要由中央总结提升各地试验的成功经验。

　　2.地方政府的积极性催动地方踊跃进行政策试验

　　政策试验不仅需要中央集中统一领导，也需要发挥地方的积极性。财政分权后，地方政府被赋予了发展地方经济的积极性，这为地方政府主动开展政策试验或承担政策试验提供了动力。除此之外，不同地方政府之间甚至地方政府自身的需求也是多样的，加之不同地方政府的地情之间存在差异，因此，在政策试验中，更应当允许地方政府根据自身情况，进行试验探索。另一方面，政策试验的过程，其实也是地方政府的利益函数逐步调整直至与中央政府的利益函数一致的过程。在这个过程中，发挥地方政府的积极性尤为重要。在财政分权体制下，地方政府的积极性提高，暂且不论其来自发展地方经济、增加地方GDP总量的欲望，还是来自地方政府官员职务晋升的冲动，但它们始终有利于激励地方政府开展政策试验。府际分权使地方政府有了一定施展活动的空间，为开展不同政策实验提供了大量机会和条件，有利于促进方法、政策、制度等方面的创新。一方面，在政策试验中，为了使本地方政府及其官员在试验中脱颖而出，每个承担试验任务的地方政府都会努力根据地方实际，积极探索经验并提出可行性解决方案，这既能增加地方政府ＧDP，扩大地方影响，显著增加其政绩，也能使本地方政府的官员在晋升中占得先机、脱颖而出。另一方面，某一地方政府的政策试验如能探索出行之有效的做法，也会引起其他地方政府的关注，从而形成示范和辐射效应，这又间接增加了该地方政府及其官员的政绩。所以，地方政府及其官员的利益函数、晋升激励函数等，共同形成合力，内生地激发出地方政府及其官员开展政策试验的冲动。