内容提要：国家治理对于社会发展来说主要扮演着两种角色：一是作为发展环境、条件的治理，二是作为发展内在要素的治理。治理现代化是整个社会现代化的重要内容，是现代化强国的突出标志。推进国家治理现代化，一是要坚持治理的规律性原则。所谓治理要依据制度，实际上就是要按照发展规律行事；尊重制度，也就是尊重发展规律。二是要坚持治理的主体性原则。由社会发展的实质所决定，治理的最终目的就是为了促进人的全面发展。研究和加强治理，必须突出人的发展这一价值指向。三是坚持治理的方法论要求。在治理的具体推进上，应当充分体现治理与发展相结合、长远制度建设与解决突出问题相结合、顶层设计与分层对接相结合、独立探索与开放借鉴相结合。

　　关键词：社会发展 国家治理 规律性原则 主体性原则

　　作者简介：丰子义，北京大学哲学系教授。

　　健康的社会发展有赖于有效的国家治理。国家治理的好坏直接决定着社会发展的成败。从“发展”的视角对“治理”问题加以认真审视并作出相应的理论阐释，对于提高治理的理论自觉，进而推进国家治理体系和治理能力现代化，有其重要的意义。

　　一、治理：社会发展的内在要求

　　对于一个国家的发展来说，治理主要扮演着两种角色：一是作为发展环境、条件的治理。社会发展必须在和谐、有序的状态下进行。没有这样的环境、条件，根本无从谈及发展。良好的治理能够有效地协调社会关系、规范社会行为、应对各种风险、维护社会秩序、促进社会和谐，为经济社会发展营造有利的社会环境、条件。这是发展的前提。二是作为发展内在要素的治理。一个国家的发展是一个复杂的巨系统，它是由各种因素、关系构成的并借助特定的社会体制和机制运行的。发展的状况如何，主要看社会的各种要素是否具有活力，社会组织和构成是否合理，各种关系是否协调，运行机制是否健全，信息渠道是否畅通，化解矛盾的能力是否高效等。所有这一切，都离不开治理，都是和特定的治理方式联系在一起的。就此而言，治理是发展的内在要素。不管是作为环境、条件，还是作为内在要素，治理都是发展所不可缺少的。发展需要有效的治理，发展的程度取决于治理的水平。所以，治理现代化是整个社会现代化的必要制度体系和能力保障，是现代化建设的重要内容和组成部分，是现代化强国的突出标志和重要表征。

　　治理，古已有之，于今为烈。虽说任何社会都离不开治理，但严格意义上的治理只是在当今时代才逐渐凸显出来的。在古代社会，生产方式和技术水平比较低下，社会关系和社会构成相对简单，因而在治理上远未今天这样复杂。如关于亚洲的村社制度尤其是印度的村社制度，马克思曾经引用英国的一份官方资料作过这样的描述：“从地理上看，一个村社就是一片占有几百到几千英亩耕地和荒地的地方；从政治上看，它很像一个地方自治体或市镇***。它固有的管理机构包括以下各种官员和职员：帕特尔，即居民首脑，一般总管村社事务，调解居民纠纷，行使警察权力，执行村社里的收税职务……。卡尔纳姆负责督察耕种情况，登记一切与耕种有关的事情。……边界守卫员负责保护村社边界，在发生边界争议时提供证据。”①这就是当时村社制度的治理方式。尽管古代社会也涉及诸多国家事务，需要国家治理，但其治理主要是中央集权的。由于这样的治理主要是人治而非法治，故很难保证社会的持续稳定和健康发展，常常引发各种危机、动乱，以致出现“乱—治”的交替与循环。在近现代社会，随着商品经济和科学技术的发展，生产方式和人们的活动方式发生了深刻变革，社会生活分化加剧，社会关系和社会结构日趋复杂，因而在社会组织、协调上更多强调的是管理。受科学主义、理性主义的影响，管理方式主要借用的是自然科学的方法，采取的是科学管理，“管理科学”就是由此逐渐产生出来的。这样的管理固然促进了管理的科学化、规范化，提高了管理效率，推动了工业化、现代化进程，但其局限也是明显的，这就是只重视物，而不重视人；只重视效率，而不重视公平；只重视统一性，而不重视多样性，由此带来诸多“异化”现象。在当今时代，伴随现代化和科学技术的快速发展，特别是全球化、市场化、信息化、网络化的深入发展，各种经济社会联系日益紧密，社会生活的变动日益加剧，不确定性明显上升，以致现在的社会被称为“风险社会”。与传统风险不同，现代风险更具人为性、不可预测性，如技术风险、环境风险、金融风险、公共安全风险等，均具有高度不确定性，有些风险还难以找到明确的责任主体，成为“有组织地不负责任”的产物。因而现代风险不仅仅是技术性风险，同时也是制度性风险，是一个社会政治问题。特别是伴随全球化的发展，各种风险不仅给每个国家的发展带来重大威胁，而且使每个人都能感受到强烈的影响或冲击。面对这样的风险，迫切需要加强治理。正因如此，从20世纪90年代以来，国际社会开始高度关注治理问题，兴起了“治理”研究，并开始了新的实践探索。历史表明，治理是人类社会发展的必然，是时代发展的内在要求。治理的目的，就是推动社会健康发展，使发展少走弯路、少受挫折、少付代价。

　　从现实的发展来看，现代化的成败、国家的兴衰与治理密切相关。各个国家在推进现代化的历史进程中，虽然发展的理念、模式、具体方式千差万别，但有些特点还是共同的，其中重要的一点，就是发展的结果源于治理的效果。一般说来，现代化水平高的国家大都是治理比较好的国家，现代化发展比较缓慢的国家基本上是缺少有效治理的国家。这在发展中国家的发展中表现得尤为明显。“二战”后，众多发展中国家实现了民族独立解放，开启了现代化的进程，但有的顺利，有的比较艰难。一些国家之所以迟迟不能步入现代化，一个重要原因就是治理远远跟不上发展的需要。如在一些发展中国家，社会生活长期存在这样一些干扰：首先是国家内部缺乏有效整合。部族、种族、民族的分裂成为影响国家政治经济稳定和发展的主要祸害。一些国家的当权者往往以部族利益为最高利益，对其他部族采取排斥的态度，致使部族间的矛盾激化。一些受压制或者处于无权地位的部族为了保护自己的利益，则纷纷要求“分离”。由此造成部族冲突不断，直接威胁到国家的生存和发展。其次是政府能力和责任感低下。政府虽然存在，但不作为或作为欠佳。许多可怕的社会现象如饥荒、瘟疫、难民和社会危机，主要是由政府的无能和腐败造成的，或者是因为根本不存在事实上的政府造成的。有些灾害和麻烦与其说是天灾，不如说是人祸。再次是制度和政策缺乏稳定性。一些国家由于经历了长期的战乱、长期的国内政局动荡、长期的政府更迭，导致政策法规不断频繁更迭，造成环境恶化，引起投资风险增大，从而严重阻碍经济社会发展。落后的制度安排导致制度供给严重不足，直接制约着发展的顺利推进。此外是国家认同欠缺。在一些国家，人们的国家观念淡漠，部族意识、种族意识强化；即使在民族或种族比较单一的国家，不同地区之间或同一地区的不同人群之间，往往有不同的效忠对象及其背景，常常表现在语言、宗教、生活方式的差异上。凡此种种，都加剧了社会的无序和混乱，致使发展举步维艰。要加快现代化步伐，必须从各方面加强治理。否则，只能使现代化严重受挫乃至夭折。国际治理的经验教训确实值得认真吸取。

　　我国的发展既有时代发展潮流的大背景，又有自身发展的内在逻辑和鲜明特点。历经70年新中国的不断建设和40年的改革开放，我国的经济社会发展取得了巨大成就，令世界刮目相看。现在，我国进入了新时代。新时代面临新情况、新问题，需要新的治理。就其发展而言，我国主要处于这样几个重要时期：一是发展的关键期。面对百年未有之大变局，我国正处于实现“两个一百年”奋斗目标的关键时期，发展的环境和条件正在发生深刻变化，既有机遇，又有挑战。一方面，世界经济进入深度调整，一些国家单边主义、保护主义盛行，多边主义和自由贸易体制受到严重冲击，各国抢占科技制高点的竞争日益激烈，国际经贸规则体系和国际秩序面临重构；另一方面，我国虽已成为世界第二大经济体，但与我国在世界经济中应有的地位相比，经济技术水平和创新能力还不够高，国际话语权还不够强，不利于我们抓好、用好重要战略机遇期。二是社会主要矛盾的转化期。经过长期的经济快速发展，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这是关系全局的历史性变化，对发展提出了许多新要求，不仅对经济发展提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面也提出了更高要求。这就要在继续推动发展的基础上，大力提升发展的质量和效益，更好满足人民各方面日益增长的需要。三是社会转型期。我国目前的转型，不是某一方面的转型，而是全面的转型。其转型的特点是结构转型与体制转轨同步、发展与转型并行、市场作用与政府作用相互交织。无论转型所涉及的范围还是所达到的程度，都是空前的。其产生的影响也是巨大的。社会转型期同时也是利益调整期、矛盾凸显期，能否妥善处理好这些利益、矛盾，事关转型和发展的成败。总体说来，我国发展的各方面任务之繁重前所未有，面临的风险挑战之严峻前所未有。只有防范化解风险，才能保证发展顺利进行。为此，必须加强治理，推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　二、治理的规律性原则

　　国家治理既然是从社会发展的现状与问题中提出来的，那么，必须根据社会发展的要求来推进。如何看待和推进国家治理？有必要从其基本理论上尤其是从实践观上加以合理的理解和把握。

　　国家治理，涉及的中心问题是“制”与“治”。“制”，即制度。在我国，现在的国家制度就是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，由其根本制度、基本制度、重要制度所构成。“治”，即治理。它既表现为治理的活动，即治理实践，又表现为治理的效果，即治理效能。完整的国家治理，就是由“制”与“治”共同构成的。

　　“制”与“治”并不是各自孤立存在的，而是内在联系在一起的。一方面，“制”是“治”的根本依据。国家治理体系是根据国家制度来制定的，治理体系的内容、结构、规则、运作以及实施方式等从根本上来说是由国家制度的性质决定的，有什么样的国家制度，就有什么样的治理体系；国家治理的一切工作和活动都是依照国家制度来展开的，国家治理的方向、道路是由国家制度确定的。因此，国家制度是国家治理的根本遵循。另一方面，“治”是“制”的体现和实现方式。“制”只有通过“治”才能发挥作用并产生实际影响，而“治”就是“制”的功能发挥和体现。如我国的国家治理体系和治理能力就是国家制度及其执行能力的集中体现，其中治理体系是国家制度落实到国家治理中的具体化、实体化，治理能力则是国家制度在贯彻落实中的主体化、应用化。只有建立起完备的国家治理体系、形成高效的国家治理能力，国家制度才能得到贯彻执行。不仅如此，“治”还是“制”的实现方式。制度是通过治理来为自己开辟道路的，是通过各种具体的治理来落地生根的，因而治理是把国家制度优势转化为国家治理效能的基本方式和基本依托。制度的合理性最终体现于治理的效果上。

　　“制”与“治”相辅相成、相得益彰。治理国家，制度无疑起根本性、全局性、决定性的作用。诚如邓小平所说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。②只有建立起好的制度，才能形成合理有效的治理，进而取得预想的效果。就此而言，“凡将立国，制度不可不察也”。反过来，治理对制度又有着极为重要的影响与作用。治理的好坏，直接关乎制度的存在与发展。没有有效的治理，制度就难以彰显其价值与功能；没有有效的治理，再好的制度也难以发挥作用。国家制度和国家治理不能完全相等同，不是国家制度越健全，国家治理的水平就自然而然地越高。只有不断提高国家治理能力，才能充分发挥制度的效能，彰显制度的优越性。而且，治理能力和水平的提高，也会使制度进一步发展、完善。如治国理政的先进理念和成功实践经验，常常会被制度所吸收，转化为成熟的定型的制度。“制”与“治”就是这样相互依存、相互转化的，共同构成为一个统一的有机整体。要加强治国理政，必须要有这样的总体意识，对制度和治理予以总体性的把握。“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”制度与治理必须密切结合，共同发力。

　　“制”与“治”的统一是在实践中形成的，并按规律性的要求发展的。先进的国家制度不是主观设定和随意制造出来的，而是根据社会发展规律形成并制定出来的。中国特色社会主义制度就是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，是对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律深入探索的结果。规律的形式化、规范化体现，便形成为制度。制度就是规律概括、把握的产物。所谓治理要依据制度，实际上就是要按照规律行事。由于制度不过是规律在其展现过程中形成的定型的规范体系，因而尊重制度，也就是尊重规律。坚持治理按制度行事，就体现了治理的规律性原则。作为规律的形式化、规范化表现，制度反映了社会生活的内在的本质的联系，反映了社会发展的客观要求和行为规范，由此规定了治理的方向、原则和基本方式。因此，要提高治理的有效性、科学性，必须严格依据制度。强调制度的规范性，也就是强调规律的客观性。离开了制度的治理，必然是盲目的治理。

　　既然制度和治理是在实践过程中按照规律的要求形成的，那么，随着实践的发展，制度和治理也需要发展。一般说来，制度具有相对稳定性，因为规律是比较稳定的，制度也因之是相对稳定的。但是，这种稳定性并不等于停滞不变，实践在发展，制度也必须创新。只有不断创新，才能增强制度的适应性。为此，要在保持政治定力的基础上，积极推进国家制度建设。应当看到，经过长期努力，我国已经建立起特色鲜明、富有效率的中国特色社会主义制度体系，这一制度体系虽然适应我国国情和发展要求，保障我国创造出经济快速发展、社会长期稳定的奇迹，但还不是至善尽美、成熟定型的，许多体制、机制问题成为发展的“瓶颈”。这就要求我们既要坚定制度自信，又要不断改革创新，在坚持根本制度、基本制度和重要制度的基础上，把制度创新、制度建设摆到更加突出的位置，全面深化改革，不断推进制度体系完善和发展。事实上，要使制度优势充分释放出来，也必须通过深化改革。只有破除体制、机制障碍，才能充分释放制度潜能。与此同时，治理也必须面对当代社会发展现实，切实改进治理的方式、方法，提高其现代化水平。我国经济社会发展中的许多重要问题，都与国家治理体系和治理能力直接或间接相关。正是由于治理不到位或缺乏治理，致使许多问题产生，乃至引发一些破坏性的后果。要把我国建成社会主义现代化强国，必须适应经济社会发展出现的新情况、新特点，切实加强治理。总体来看，制度和治理都是实践的产物，二者是在实践中形成的，也是在互动中发展的。正是在这种发展中，不仅治理体系和治理能力得到了增强，而且制度体系也得到了健全、完善。

　　研究“制”与“治”，重点是做好二者的转化工作。要使制度优势变为治理效能，关键是加强转化这一中介环节。实际上，从“制”到“治”的转化也是有规律、有其内在逻辑的。一般说来，根本的、基本的制度往往是通过体制来体现的，体制是通过特定的机制来运作的，而一定的机制又是通过各种具体的法规、规则、规范和相应的方式来构成和展开的。因此，治理应当按照这种规律性的逻辑关系，环环紧扣，切实抓好转化的每一环节。而要实现这种转化，关键是要提高制度执行能力。制度是通过制度执行能力而影响治理效能的。只有切实提高制度执行能力，才能有效增强治理能力，变为治理实际效能。