摘要：中国开展对外援助70年以来，社会组织作为民间力量的重要代表、官方力量的重要辅助，在我国对外援助事业中扮演着日趋重要的角色。在国际思想浪潮变幻、国家崛起的多重背景下，中国社会组织参与对外援助经历了原生态、次生态、衍生态以及新生态四个发展阶段，积累了紧跟国家发展战略、借力国际援助机构、依托国内实践经验、创新援助模式等经验，却也面临着外部支持与内部发展双重难题。从长期来看，伴随政策环境、发展基础、援助方式及援助生态等逐步完善，中国社会组织参与对外援助工作的广度、深度将进一步拓展。

　　关键词：对外援助；社会组织；国家发展战略

　　作者简介：颜克高，湖南大学公共管理学院教授、博士生导师。

　　全球化时代，各国人民命运休戚相关，对外援助以物质为依托，弘扬天下大义，共渡发展难关，是中国国际战略的重要组成部分。新中国自成立以来，利用世界和平环境发展自己的同时，也以自身发展反哺世界。在70年的对外援助实践中，中国经历了从受援国到援助国的身份转变。从最初对外援助八项原则到新时期人类命运共同体等理念进步；从“交钥匙”模式到授人以“渔”方式升级；从起初的提供物资援助到如今资金、项目、技术、人才等8项内容优化；更重要的是，实现了从官方单一外交局面到政府、企业、社会组织等多位一体、多层次、多领域的立体外交格局的转变，对外援助的广度与深度得到不断延展。

　　在多元对外援助主体中，社会组织作为民间力量的重要代表、官方力量的重要辅助，由于其具有的非营利性、非政府性、志愿性等特性，在我国对外援助事业中扮演着日趋重要的角色，多次参与国际人道主义援助，如2004年印度洋海啸、2006年印度尼西亚地震，以及各项国际民生项目，如中国扶贫经验分享、医疗技术分享、青少年教育帮扶等。在新近暴发的全球新冠肺炎疫情中，社会组织更显担当精神，深度参与对外抗疫援助。社会组织的一贯优秀表现，不仅多次获得官方认可，还赢得国内外公众赞誉，“把本国的民间社会组织纳入‘一带一路’以及对外援助制度体系，给予资金和制度保障”的呼声很高。但在理论界，因为我国社会组织起步较晚，对其概念界定与分类研究经历过较长时间的探索，社会组织规范发展与分类监管制度构建步伐受到影响，研究基础数据也不齐全，现有的社会组织对外援助研究一般绕不开国外比较研究，且多是单个组织现象揭示，社会组织对外援助研究呈现出量不够足、面不够宽、质量不够深的局面。我国社会组织对外援助一路走来，到底经历了什么，收获了什么，又将走向何方，仍值得做一个整体思考。

　　一、社会组织参与对外援助的历程与发展逻辑

　　相比于西方发达国家对社会组织制度吸纳的高水平，我国社会组织参与对外援助整体上还处于探索的初级阶段。但是，文献研究和实践观察同时表明，我国社会组织既在国际资助机构与境外非政府组织的帮助下积极生长，也一直在加强自我建设，谋求更广阔的发展空间。根据里程碑事件划分，我国社会组织参与对外援助大致经历了原生态（1950—1977年）、次生态（1978—2000年）、衍生态（2001—2012年）与新生态（2013—2020年）四个发展阶段。在整个历程中也存在四个方面的发展逻辑——全球化与全球治理的时代浪潮、新自由主义与新正统理论的思想浪潮、政府官方援助与非政府组织（NGO）援助的外交风云、经济发展与社会体制改革的中国之治。这四个发展逻辑对社会组织对外援助影响深远，几乎贯穿了社会组织参与对外援助的始终，但在每一阶段，处于主导地位的发展逻辑略有变化。

　　第一阶段：原生态阶段（1950—1977年）。原生态阶段的主要特征是：社会组织与政府组织、境外非政府组织相比，处于不发达状态，社会组织参与对外援助的程度低、数量少、领域窄。

　　新中国成立伊始，作为一个新兴的社会主义国家，国内经济亟待恢复和发展，国际形势也不容乐观，面临重重封锁，当时与中国正式建交的国家至1954年仅为19个。新中国克服重重困难，在20世纪50年代启动了对外援助实践，对亚非拉地区给予大量无私援助。不过在西方国家主导的国际援助体系中，中国对外援助处于弱势。政府的官方援助工作稍显力不从心，活动区域狭小，社会组织境况更为艰难。在国际层面，20世纪60年代早期，海外开展救助行动的非政府组织也仅有数百家，其中美国、英国、德国、日本与法国作为发达国家中位列世界前五的对外援助国家，虽在战略性文件、立法保障、资金支持、执行机构、协作机制五个方面对社会组织达到了高度的制度吸纳水平，但制度吸纳的起步时间也较晚，如法国20世纪末才开始把社会组织定位为对外发展援助体系中的重要行为体，日本从20世纪90年代才将社会组织纳入，时间起点比欧美发达国家滞后多年。中国社会组织虽起步晚，但也有所起色。中国人民外交学会于新中国诞生后两个月便成立，以周恩来、王稼祥等为领导的国际活动指导委员会在50年代中期成立。中国人民对外文化协会在周总理的倡议下于1954年5月成立，1966年改组为中国人民对外友好协会，成立以来，同100多个国家和地区的对外友好组织、友好人士和各界朋友保持友好联系，每年接待几十个国家的友人来访，举办演出与展览，并向一些国家派出友好代表团和艺术团体。这些民间交往，以文化交流的形式推动了国家关系的发展，加上工会、青联、妇联、外交学会、贸易促进会、体育总会等也都积极活动，以多种渠道和多元方式开辟着民间友好交往的广阔途径，巩固无产阶级国际主义指导下的社会主义阵营。可以说这时期社会组织的对外援助与对外政治交往、文化交流的界限并不清晰。

　　这一时期主要发展逻辑是社会组织参与对外援助与我国外交战略高度吻合，在整体外交的框架内展开并服务于官方外交。此时的社会组织主要依赖国家力量推动和形成，既体现出较强的国家意识和民族意识，同上。又呈现出“半官半民”或“亦官亦民”的突出特征。

　　第二阶段：次生态阶段（1978—2000年）。次生态阶段的主要特征是：社会组织从初期仅“有其名”向“有其实”过渡，不仅数量有所增长，还具备一定的国际视野与全球意识，且自主性增强，但对外援助的领域还较为笼统，与对外经济合作界限模糊。

　　1978年，中国开始实行改革开放，集中精力发展经济，加快现代化建设步伐，经过长期努力，2000年我国国内生产总值突破10万亿元大关，超过意大利成为世界第六大经济体。在政府、企业积极进行“经济外交”或“经贸合作”的同时，数量获得一定增长的社会组织也凭借自身活动促进“公共外交”。改革开放吸引了世界对中国的关注，先有“引进来”，后能“走出去”，社会援助彰显经济特征。当时众多民间外交机构参与了外国经贸代表团的接待工作，并通过组派省市的企业、金融、科技、经济等考察团出访的方式，力促中国与外国经济界建立起互利合作关系，如中国国际民间组织合作促进会（下简称中国民促会）前身是中国国际经济技术交流中心（下简称交流中心）国际民间组织联络处，1987年，经国务院批准，交流中心成为我国从事境外非政府组织合作的协调机构。中国民促会自从事国际民间组织合作事业开始，始终与国际上从事发展和经济技术交流的民间组织、双多边机构保持着良好的合作关系，1986年与欧洲援华集团（德国农业行动、英国乐施会和荷兰国际开发合作组织）签订我国第一份与境外非政府组织合作协议。中国民促会成立7年期间，与140多个国外民间组织和机构建立起联系。到1990年底，其与国外非政府机构成功组织实施了8亿多美元的合作方案，在全国范围内共安排841个合作项目,涉及农业、工业、能源交通、通信等领域。改革开放时期，正逢国际上“崇尚市场、贬抑政府”为核心的新自由主义兴盛，国家主权式微，私人部门及非政府组织成为国际关系领域新的研究重心，加上冷战结束后，各类跨国性、全球性问题凸显，这为社会组织深度参与全球治理注入了新动力，对外援助彰显全球化特征。我国政府在80年代开始吸纳社会组织参与国际人道主义援助。1995年11月，在中华慈善总会第一次会员代表大会上，时任会长崔乃夫就提出“中国的慈善事业必须面向世界，面向未来，向正规化、组织化、社会化目标发展”的指导思想。中华慈善总会于1998年加入了国际联合劝募协会（现更名为“全球联合之路”），1999年与美国微笑列车基金会合作，拉开了我国救助人数最多的慈善手术援助项目的序幕。1995年在北京召开的世界妇女大会，中国有22个社会组织参加并积极发声，社会组织的国际化进程加快。

　　这一阶段主要发展逻辑：一是经济发展与社会体制改革的中国之治，改革开放政策、现代化三步走战略、五年规划的相继提出与强力推进，市场活力焕发所带来的经济底气，成为中国对外援助坚实的物质基础，也使得援外的工作方法从计划指令向市场化运作灵活转变；二是新自由主义与新正统理论的思想浪潮，批判了西方援助国对外援助中的经济利益考量，将援助目光真正投向发展中国家自身的发展问题。随着西方援助进入中国，客观上为中国培育了一批从事境外非政府组织合作事业的专业人员，也帮助了中国社会组织项目运作、内部治理结构日趋规范化。以中国民促会为例,逐步培养了一批既懂国际惯例、项目管理,又了解中国国情并且吃苦耐劳、具备高素质的项目管理专业人员，社会组织的自主性增强。

　　第三阶段：衍生态阶段（2001—2012年）。衍生态阶段的主要特征是：中国加入世界贸易组织（WTO）后，社会组织的国际化趋势日益明显，参与对外援助的社会组织数量大幅增加，开始从视野国际化走向项目开展的国际化，主动性和进取性不断提升，专业能力获得长足进步，活动领域与项目有所聚焦，致力于自然灾害救助、人道主义援助、社会民生与人类可持续发展议题。

　　2001年中国加入WTO后，以更加包容、开放与自主的心态，融入全球多边贸易体系中，与世界多个国家建立起贸易合作关系，走向了对外贸易的一个新起点。这一时期，中国经济外交的主动性和进取性不断提升，对外援助也进入了快速发展时期，国际应急人道主义救助和社会民生项目成为新的亮点。国际应急人道主义救助方面，2004年东南亚海啸救灾时期，出现国内首次大规模的民间力量参与对外人道主义援助，在此之前，中华慈善总会等社会组织就已有对外人道主义援助实践，只是规模还比较小；2005年印度洋海啸援助行动中，中华慈善总会开创了全国性社会援外募捐和社会组织对外救援的先例；在此之后，中华慈善总会等成为政府指定接收社会捐款的社会组织与社会救助团体，中国扶贫基金会也加入国际人道主义救援组织的行列。从2005年开始国际化探索到2009年这个阶段，社会组织参与人道主义救助的队伍不断壮大。社会民生项目方面，全球环境研究所第一个走出去的项目是于2005年在斯里兰卡与其农牧业部合作的农村沼气项目，通过分享中国成熟的沼气经验，为斯里兰卡当地居民解决生活能源难题以及后续的水及环境污染问题；2009年，全球环境研究所与老挝政府达成老挝国土资源可持续利用与市场化管理项目，帮助老挝政府加强土地与自然资源管理的基础设施建设，提高其土地与自然资源综合管理能力，这成为中国社会组织参与国际合作的新模式。中国扶贫基金会于2008年援建苏丹的阿布欧舍友谊医院的社区项目，改善了当地的医疗条件，降低了当地孕妇生产的死亡率，获得受援国的普遍认可，成为国际扶贫援助的典型项目，截至2013年底，累积受益190978人次。自2005年以来，中国民间环保组织“自然之友”与其他社会组织一直在积极参与国际气候变化谈判工作，倡议地球可持续发展。2009年12月，中国民间组织国际交流促进会、中国计划生育协会、北京市民间组织国际交流协会、北京市慈善协会等社会组织，与津巴布韦新希望基金会、医务志愿者协会合作，在津巴布韦首都哈拉雷共同开展艾滋病预防的宣传培训活动，对外援助的内容得到拓展。

　　这一阶段主要发展逻辑：一是全球化与全球治理的时代浪潮，一方面诸如气候变化、人权问题、民生事业等事关全人类福祉的全球性问题需要跨国界的联合行动，另一方面全球化也加深了各国的国际交往，通信技术、交通技术等现代科技手段的普及与发展，让国家治理所获得的成功经验以更快速度得以跨国界传播与分享，合作之花盛放；二是外交格局下政府官方援助与社会组织援助相得益彰，加入WTO后，中国国际地位提高，对外经贸活动增加，随政府官方、企业走出去的还有社会组织，至2010年，我国已经有34家社会组织取得联合国经社理事会的咨商地位，社会组织的专业度获得国际肯定。

　　第四阶段：新生态阶段（2013—2020年）。新生态阶段的特征是：社会组织活跃度上升，对外援助范围从不发达国家向全球覆盖，援助内容以物资援助、灾害救助、生产性项目建设向经验分享、民生发展、人力资源开发合作、技术输出、志愿服务等方向快速延展，援助时间从临时性援助、短期援助向长期援助转变，援助方式也不再局限于实地调研走访，远程经验分享交流等方式逐渐发展。社会组织参与对外援助的经验、专业能力、自主性越发彰显，参与对外援助的官方认可度、国际受欢迎程度增加。

　　“据世界银行研究报告，‘一带一路’倡议将使相关国家760万人摆脱极端贫困、3200万摆脱中度贫困，将使参与国贸易增长2.8%至9.7%、全球贸易增长1.7%至6.2%、全球收入增加0.7%至2.9%。”相应的，社会组织在价值理念上具备跨国界特点，尤其是公益类社会组织的价值追求与组织精神，可以在民心相通、构建人类命运共同体中发挥重要作用。2014年，中国和平发展基金会积极响应国家“一带一路”倡议，创建“丝路之友”品牌项目，并在老挝、柬埔寨等“一带一路”国家开展惠民项目11个，并同步推进了在赞比亚和苏丹的惠民项目。中国扶贫基金会秉持“大爱无疆，民心相通”的国际化理念，紧紧围绕消除贫困、零饥饿、健康福祉、优质教育、清洁饮水和体面工作六项联合国2030可持续发展目标，在缅甸、尼泊尔、埃塞俄比亚、柬埔寨、乌干达等国开展了发展援助项目。此外，2018年中国成为世界上率先完成联合国千年发展目标的国家，自身减少贫困人口7亿多，对全球减贫贡献率也超过70%，中国的减贫经验成为世界共享的智慧。同时，中国贫困面貌的改善以及经济进步所带来的社会进步也一定程度上改变了国内公共服务、公共产品的供需关系，如在希望工程项目方面，中国青少年发展基金会积累了丰富经验，但伴随义务教育的普及、“两免一补”政策的推广，希望工程项目国内需求萎缩，不得不寻求新的救助对象或转型升级，“走出去”成为适时的选择。在新近暴发的新冠肺炎疫情中，中国的社会组织也积极行动。2020年3月，中国民间组织国际交流促进会发起“丝路一家亲”民间抗疫共同行动，推动国内民间力量通过物资捐赠、经验分享、志愿人员派遣等方式向有需要的国家提供力所能及的帮助。截至2020年6月，共推动近60家社会组织、企业和民间机构，在50多个国家实施80余个国际抗疫合作项目，捐赠物资总额达1.76亿元人民币，同时举行线上经验交流活动40余场，帮助缓解国际疫情，获得了国际普遍赞誉。

　　这一阶段主要发展逻辑：一是全球化与全球治理的时代浪潮，尤其是“一带一路”倡议的提出，社会组织参与全球治理渠道、方式增多，“走出去”步入快车道，如2014年，中国民间组织国际交流促进会协调组织北京市民间组织国际交流协会、全国青联等数十家国内社会组织参与了联合国人权理事会、气候变化利马会议等多边活动，在国际舞台上及时传递中国社会组织的声音；二是社会组织在对外援助中弥补了官方援助局限，不断获得官方肯定，出现在首脑外交高光场合的频率增多，如“中国扶贫基金会积极参与厄瓜多尔震后救灾活动，成为习近平主席访问厄瓜多尔时提及的两国交往大事之一”；三是经济发展与社会体制改革的中国之治给社会组织走出去带来了强大驱动力，中国减贫经验惠及世界，在中国共产党的带领下，中国发生了翻天覆地的变化，创造了举世瞩目的发展奇迹，中国的制度优势、经济活力、人民福祉越发彰显，中国的发展智慧是社会组织联结东西方各国的桥梁纽带，更是社会组织“走出去”扶贫的现实能力。

　　二、我国社会组织参与对外援助的经验

　　（一）紧跟国家发展战略

　　社会组织的公益属性与国家对外援助的初心是高度统一的，将组织的个体行为与国家的发展战略联结是应有之义，也是智慧的表现。新中国成立70多年来，在国民经济发展、社会体制改革、脱贫攻坚关键领域、“一带一路”倡议等方面取得的丰硕成果，是我国社会组织对外援助坚实的物质基础。中国人权事业以及民生保障各项工程运行过程中逐步培育起来的人权意识、公民意识、全球意识、慈善精神、志愿服务精神、正确义利观念等品质，是联结国与国、国家与社会各界同胞，共同投入全球扶危济贫等各项发展事业、人权事业、慈善事业、民生事业的隐形资源与国际社会资本。社会组织从新中国成立初期服务于国家外交，具备强烈的民族意识与官办意识，随着中国改革开放的强力推进、现代化建设与五年规划的相继出台，社会组织参与对外援助的物资基础、经济底气不断增强，使社会组织在辅助国家开拓多边国家交往、融入多边贸易体系的同时，能以更加独立的身份展示中国社会组织的精神风貌；中国精准扶贫、精准脱贫取得丰硕成果，社会组织“走出去”扶贫的现实能力有了更宽泛的支撑力，注重讲好中国扶贫故事的同时，也以真亲实诚的态度维护中国国际形象，后来中国领导人提出惠及世界的“一带一路”倡议，中国社会组织“走出去”的平台支撑更加有力。像中国扶贫基金会、中国红十字基金会、中国青少年发展基金会、爱德基金会等积极开展海外援助项目，不断加快自身“走出去”步伐。2017年，中国扶贫基金会还受商务部委托和资助开展了国际志愿者项目，标志着社会组织被首次纳入我国对外援助工作的框架。

　　（二）借力国际援助机构

　　我国社会组织最初既是国家培育起来的，也是在国际社会或境外非政府组织的帮助下发展起来的。国际帮助层面，20世纪90年代中期，受新正统理论影响的西方资助方在给予中国发展援助时，努力寻求中国本土的合作伙伴，以使援助项目能真正惠及中国的广大群体。但当时中国并不存在西方普遍意义上的社会组织，社会组织发展程度尚低，国际机构对社会组织的帮助一波三折。在国际基金会等双边或多边援助机构、私人国际慈善组织帮助下，设法通过大型项目的运作建立了针对本土社会组织可以参与申请的赠款机制，社会组织获得了宝贵的资金来源。1995年之后，境外机构也曾受中国的社会组织邀请，对中国社会组织的组织能力、组织问责与绩效等进行评估，社会组织能力的提升和发展迎来新机遇。境外非政府组织帮助层面，如“自然之友”在1997年至1999年期间应德国“拯救我们的未来”的邀请，组织教师团队赴德国考察，了解德国中小学的环境教育情况，并学习德国的环境教育理念。这一批赴德国考察的教师在回国以后成为第一批环境教育骨干力量，至今仍活跃在环境教育领域，并培养了一批又一批的环境教育志愿者。此外，不少境外非政府组织也都为中国社会组织的规范化发展提供过帮助，如清华大学NGO研究中心、南京爱德基金会、中国民促会以及诸如“非营利部门与中国发展国际学术会议”“非营利组织发展和中国希望工程国际研讨会”等国际会议的举办都得到过境外非政府组织或国际多双边机构的支持与帮助。

　　（三）依托国内实践经验

　　我国社会组织在参与国内社会治理过程中所积累的经验与思路，能够为其他国家和地区，尤其是发展中国家提供破解发展难题的中国智慧与具体方案。中国扶贫基金会在苏丹苏中阿布欧舍友谊医院建立的妇幼保健网络示范区，就是结合了其母婴平安项目在中国国内实施项目10余年积累下来的经验，后续在阿布欧舍地区开展的母婴保健网络项目也引进了中国扶贫基金会母婴项目的管理流程和经验；在非洲的扶贫援助、印尼海啸的灾区捐赠、美国飓风和巴基斯坦的地震灾后重建工作中都有国内扶贫经验、抗震救灾经验的运用。全球环境研究所在斯里兰卡开展的“可再生能源（沼气）”项目是基于中国国内成熟的沼气经验。中国青年志愿者协会的中国青年志愿者海外服务计划，向老挝、缅甸、泰国等国家派遣数百名中国青年志愿者，在中英文教学、计算机培训、医疗卫生等方面开展的志愿服务，也是基于国内长期志愿服务中积累的多重经验。此外，中国众多社会组织在国内抗击新冠肺炎疫情取得胜利的基础上，也在积极有序地参与国际抗疫援助，以基金会为代表的慈善组织纷纷组织募集物资，向疫情形势严峻的国家和地区提供人道援助，同时协助搭建医疗物资运送及合作交流平台，向世界各地的医护工作者提供中国一线医务工作者在新冠肺炎防治方面的临床经验。

　　（四）不断创新援助模式

　　虽然中国社会组织参与对外援助还处在初级阶段，在国家发展战略、国际帮助、国内实践基础上摸索发展，但是也渐渐走出了一条独具特点的对外援助之路，形成了不同的援助模式。有学者指出中国社会组织海外发展存在政社合作、社企合作、经验输出、属地合作伙伴关系四种模式，也有学者指出社企合作型、社社联合型、借船出海型是社会组织“走出去”扶贫的三种方式。新中国成立初期的官方对外援助为主的单一局面正在被打破，政府、企业和社会组织“三位一体”的立体援外模式正在形成。除此之外，有学者曾指出中国社会组织国际化进程中呈现出无序状态，社会组织之间的联系与合作相对较少，存在单打独斗现象。但社会组织后期通过援外实践经验的不断累积，接受长短期项目培训以及政府的指导，对外援助越来越走向专业化、合作化，出现了社会组织间的联盟发展与抱团发展。在我国，环境保护、抗震救灾、扶贫开发等领域最早出现社会组织间的联合行动，如自然之友与天津绿色之友合作开展的美境行动项目。此外，亚洲基金会与中国国际民间组织合作促进会共同开发的“社会组织参与国际项目合作自律行为守则”，是我国社会组织构建同行网络的积极尝试。“一带一路”倡议提出后，中国民间组织国际交流促进会积极响应，牵头推动成立了“丝绸之路沿线民间组织合作网络”，已有60多个国家的260余家组织加入。在此次海外抗疫过程中，中国社会组织既存在“各自探路”、“各显神通”的灵活表现，更可贵的是，各领域的社会组织也罕见地密集行动起来，从成熟的大型慈善组织，再到民间志愿者组织等团体，中国社会组织跨界抱团，开展自发且全方位的对外支援。

　　三、中国社会组织参与对外援助面临的问题

　　总体而言，中国社会组织参与对外援助还处于初级阶段，面对的问题还有很多。社会组织参与对外援助的问题大致可以分为两类，一类是外部支持问题，包括法律建设、政策保障、平台建设等问题；另一类是内部发展问题，包括数量、资源获取、能力以及资质等问题。

　　（一）外部支持问题

　　法律建设上，对外援助的专门法律法规尚不健全。社会组织走出去战略是以国家重视社会组织作为柔性外交的一个重要手段为背景，其重要性不容小觑，我国政府积极肯定社会组织在对外援助中所做的努力，但是在社会组织合法性建设上仍稍显滞后。社会组织走出去是一个难题，社会组织的自治性、民间性、类型的多样性在一定程度上也加大了法制建设的难度，如何制定与完善实用性高、覆盖面广、针对性强的法律法规并非易事。到目前为止，中国并没有关于社会组织参与国际事务、在海外从事项目的专门立法，社会组织管理依据的纲领性文件三大条例中还尚欠缺社会组织成立海外机构的相关政策依据，2016年出台的《中华人民共和国慈善法》尚缺乏慈善组织从事海外救助方面的相关规定。2012年国务院颁布的《国务院关于促进红十字事业发展的意见》有所进步，将开展国际人道救援和民间外交作为红十字会五项法定职责之一，但其他社会组织尚未涉及。2016年中办、国办印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》规定：鼓励支持社会组织走出去，确因工作需要在境外设立分支（代表）机构的，必须经业务主管单位或者负责其外事管理的单位批准。法律建设的不完善，容易使社会组织在海外开展活动的权力、权利、期望、能力等缺少依据和保障。

　　政策保障上，社会组织海外发展的政策引导与权益保护还有待加强。在中国，社会组织与政府关系紧密，政府是社会组织的引导者与监督者，对社会组织实行严格的监管。社会组织走出去不是简单的行动策略，整体上还是要服从国家整体战略布局，在政策上需要考量的因素众多，因而社会组织走出去在对象选择、政策引导与权益保护等方面面临困难。加上我国社会组织起步较晚、成熟度尚不足、自身抗风险能力较弱等多重因素，这也使得政府选择社会组织参与对外援助的范围有限，政策引导的实际效用也随之降低。从长远考虑，政府还是应在对外援助政策上给予社会组织更多的重视，加大参与对外援助的社会组织培育、授意与筛选力度。权益保护上，社会组织开展国际项目，涉及海关、外汇、税收等诸多问题。为了规避境内外不法社会组织假借开展国际项目名义转移国内资产，国家对于社会组织向海外分支机构汇款实行严格管理、多重程序，这一定程度上导致项目资金常常无法及时到位，有时还会面临受援国方面的资金汇款限制，对项目资金的运转造成较大的阻碍和风险。专项法律法规的缺失，容易使社会组织开展国际项目时面临较大的法律不确定性和选择性执法风险，容易降低社会组织国际化的机会与效率。

　　平台搭建上，社会组织走出去的信息整合、资源调配等平台还有待建立。对外援助工作涉及不同国度或跨国机构间的交往活动，社会组织虽然具有天然的公益属性，可以拉近与受援国及受援国人民之间的关系，但也需走出去通过实际活动的展开来赢得国际社会的信赖，而如何获取国际社会需要援助的需求信息成为不得不面临的问题。社会组织自身获取信息能力较弱、渠道有限，加上掌握优质信息资源的政府更倾向于与优质的、有影响力的社会组织缔结项目合作协议，有的社会组织只能通过成员的私人交往关系完成对外援助的联系工作。此外，国家是公共产品、公共服务的主要供应者，在促进经济与社会保障事业的高投入以及所获得的高回报，会改变国内公共产品、公共服务的供求关系，作为国家与社会联系桥梁的社会组织从国内市场转战国外，走出去参与对外援助成为大势所趋，但有的社会组织尚未做好海外发展的准备，大部分社会组织还不具备走出去的国际视野与能力。

　　（二）内部发展问题

　　数量上，社会组织参与对外援助的队伍还尚小，社会组织的国际化程度低。研究表明，截至2018年11月，在全国性社会组织中，仅有37个国际性社团、19个外国商会，占比为2.49%；在全国性基金会中，涉外类基金会9个，占比为4.41%；2017年，在全国40万个民办非企业单位中，仅有15个国际及其他涉外类组织。此外，到2019年8月，中国拥有联合国经社理事会特别咨商地位的机构数量仅为50多家，国际认可度、在境外非政府组织事务中的影响力都还较弱。

　　资源获取上，“官办型”“中字头”社会组织资源汲取能力优于一般社会组织。新中国成立至改革开放时期，由政府自上而下设立的具有官办特征的社会组织占据了主流地位，因其与政府职能存在部分互补性，在事关民生的人权保障、社会发展领域深受政府青睐与社会信赖，一度获得了政府大力援助和社会捐赠，并在获取国际资源上也占据优势，最早参与对外援助的社会组织大部分是有政府背景或者依赖于境外非政府组织的社会组织。20世纪90年代，社会组织取得初步发展，但优先走出去的也多是“中字头”社会组织，如在非洲开展扶贫工作的十几家社会组织中，中国红十字会、中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、中国民间组织国际交流促进会、中国国际扶贫中心等“中字头”社会组织占据大头。中国扶贫基金会2017年受商务部委托和资助，开展国际志愿者项目。这对于一般社会组织而言，可遇不可求。

　　能力上，社会组织多位一体的综合素质与管理能力还较弱。社会组织的非营利性，使其容易面临发展资金的约束。社会组织的非政府性，使其在接受政府资助开展海外项目时让渡了部分自我意志。社会组织的志愿性，使其内部组织成员之间的约束关系较为松散，在项目运行中的效率较为低下。社会组织的民间性，准入门槛较低，成员素质存在差别，能够承担国际项目的专职人员较少，了解受援国文化环境、法律法规及政策环境、具有较强沟通协调能力和国际工作经验的专业人才凤毛麟角。社会组织的成熟度不高，内部治理结构尚不规范，相应的内部治理运行机制不完善，对组织战略目标制定、人才引进与任免、资金管理、品牌建设等多方面认识不够，严重制约了社会组织走出去的现实能力。

　　资质上，社会组织开展海外项目的数量不多，海外办公条件仍不足。社会组织国际化的标准包括两个方面，一是在国外开展项目，二是在海外设立办公室或办事处。海外项目数量上，我国许多社会组织都有参与海外项目的打算，但行动力还不够足，自身能力还不够强，社会组织对外援助并未形成蓬勃之势。以慈善组织为例，目前能在境外开展公益慈善项目的社会组织还不到10个，相比美国的福特基金会、洛克菲勒基金会、比尔和梅琳达·盖茨基金会等组织，中国慈善组织的对外活动和参与全球治理的水平仍处于起步阶段。海外办公条件上，在海外设立办公室或办事处的条件苛刻，目前已在海外设立成功的社会组织屈指可数，如中国扶贫基金会首家海外办公室在缅甸成立，全球环境研究所在斯里兰卡与老挝设立了项目办公室，爱德基金会选择埃塞俄比亚作为非洲办公室所在地，并在西方国家设立了办公室。然而更多的中国社会组织在海外仍处于“无常驻机构、无常驻人员、无经常性项目、无稳定经费”的“四无”状态。

　　四、未来展望

　　社会组织还处于发展的初级阶段，但通过学习先进、积累经验，可以化问题为优势，未来潜力巨大。从长期来看，伴随政策环境、发展基础、援助方式及援助生态等逐步完善，社会组织参与对外援助工作的广度、深度将进一步拓展。

　　（一）政策环境越来越好

　　虽然社会组织参与对外援助的法律建设、政策保障、平台搭建还处于滞后状态，但中国政府对社会组织工作的认可一直都在，且有强化的趋势。党的十八大报告指出要扎实推进公共外交和人文交流，维护我国海外合法权益。作为公共外交的重要组成部分，社会组织参与对外援助被提上重要的议事日程。2018年，国家国际发展合作署发布的《对外援助管理办法（征求意见稿）》指出，驻外使领馆（团）协助国际发展合作署办理与对外援助有关的政府事务，与受援方沟通援助需求并进行政策审核，负责援外项目实施的境外监督管理。该管理办法涉及社会组织的对外援助项目，为驻外使领馆支持社会组织工作奠定法规基础，同时根据西方国家的经验，随着中央政府专门援助部门的建立，驻外使领馆也将建立专门负责国际援助事务方向的归口管理部门，未来社会组织在海外设立办公室、开展海外活动等将越发方便。国际上不公正、不合理的政治经济旧秩序没有根本改变，国民经济发展以及社会进步一直是困扰广大发展中国家的发展难题，消除贫困依然是当今世界面临的最大全球性挑战，以上种种，是挑战也是机遇，表明我国社会组织在社会主义道路建设、国民经济发展、“一带一路”建设、中国扶贫经验分享、国际人权事业发展、全球治理难题参与以及目前的海外抗疫工作中仍大有可为。

　　（二）发展基础越来越厚实

　　改革开放以来，我国经济一直在合理区间稳步增长，改革开放不断深入带来了更广泛的经济发展成果。十九届五中全会提出，到2035年，我国经济实力、科技实力、综合国力将大幅跃升，将建成现代化经济体系，我国社会组织参与对外援助的经济基础在改善。社会体制改革带来的幸福感、获得感、满足感的不断提升，公民参与慈善事业、人权事业以及结社形成社会组织的热情在增加，我国社会组织参与对外援助的社会基础在改善。部分西方国家提供对外援助是出于地缘政治、商业捆绑、少数人的利益捕获的私心，中国作为最大的发展中国家，对外援助一直在我国对外交往中占据重要地位，为外交空间的开拓与发展，为与世界各国尤其是广大发展中国家建立友好关系发挥了重要作用。中国的对外援助是在实践探索中发展起来的，形成了一系列具有中国特色的外援原则，其中最为核心的就是和平共处五项原则，这种不附加政治条件的援助为许多原本依赖西方援助的国家提供了新的选择，维护了世界发展道路的特殊性与多样性。十九届五中全会也指出，形成对外开放新格局，明确增强参与国际经济合作和竞争新优势是国家基本实现社会主义现代化远景目标之一，坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，我国社会组织参与对外援助的外交基础在改善。中国慈善文化源远流长，社会组织也始终把关注援助国的社会迫切需要放在首位，开展民心项目、民意项目，如弱势群体帮扶、环境保护、紧急救灾和人道主义救助、妇女儿童权益保护等，社会组织的真心与真诚付出，与越来越多的援助国人民形成了深厚友谊，我国社会组织参与对外援助的国际基础也在改善。

　　（三）援助方式越来越多元

　　随着科学技术的进步，社会组织参与对外援助方式变得多元。在新近的全球新冠肺炎疫情中，因为新冠病毒本身具有高传染性，为安全起见，众多国家选择暂时封国封城以防国外输入。这无疑会对以往社会组织对外援助方式产生冲击，线上援助方式成为新秀。如北京平澜公益基金会就尝试对叙利亚展开线上支援，组织中国医生为黎巴嫩当地开展难民服务的工作人员、难民社区诊所的医务人员开展新冠肺炎治疗远程培训，防止难民营发生疫情。值得注意的是，世界正处于百年之未有大变局中，全球不确定性因素在增多，和平中仍有动荡，此次突发性公共卫生事件不会是个例，霸权主义、国际关系紧张、国家保护主义、国际恐怖势力等威胁一直存在，但广大发展中国家的发展难题、民生问题也一直存在，不容忽视。在这样的国际形势下，优化对外援助方式，以线上方式进行扶贫减贫、疾病防控、教育提供、人才培训、技术分享等援助工作，以健全防范化解重大风险体制机制，增强突发公共事件应急能力，提升自然灾害防御水平，深化对外援助保障力度，应该成为一种必要的选择。

　　（四）生态体系越来越成熟

　　我国社会组织参与对外援助已走过70个年头，社会组织的国际视野、项目经验、管理能力、人才培育、合作友谊、自主性等都获得了长足进步。随着我国经济社会的不断发展，公民意识的不断强化，社会组织的独立性将越发明显，参与对外援助的队伍将不断壮大；随着龙头社会组织的发展壮大和中小型社会组织的崛起，社会组织对外援助的合作、统筹与配套能力将逐步加强；随着国家国际战略、国际倡议等的创新发展，社会组织对外援助的内容、层次、方式将更加多元，社会组织参与对外援助的生态体系亦将逐步成形；随着时间的推移、实践的检验，中国道路自信、理论自信、制度自信与文化自信将越发彰显光芒，为世界尤其是广大发展中国家贡献发展智慧，国际合作的橄榄枝将更多地抛向中国，社会组织“走出去”的美好前景指日可待。