内容提要：《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确规定了新时代背景下行政执法应当重新进行梳理和整合，学界将这样的整合称为大行政执法。那么，如何解读大行政执法，这是一个首先要从理论层面解决的问题。大行政执法意味着职能统一、事态定性、人员定编、行为定量和结果定责。大行政执法在新的历史时代下将给行政法治注入新的活力，它能促进程序统一、治理简约、职能协调、行政给付。大行政执法的构造是一个长期任务，而且是一个深层次的理论和实践问题。为了使大行政执法能够沿着科学化和理性化的轨道发展，必须考虑下列因素：行政职能的目标分解与综合，行政组织与行政行为的法治对应，行政执法与社会自治的衔接，行政执法的严格法治化。

　　关键词：大行政执法 行政法治 法治促进 行政行为

　　作者简介：关保英，上海政法学院教授、博士生导师。

　　《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出：“改革和理顺市场监管体制，整合监管职能，加强监管协同，形成市场监管合力。深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。减少执法层级，推动执法力量下沉。完善执法程序，严格执法责任，加强执法监督，做到严格规范公正文明执法。”①明确规定了新时代背景下行政执法应当重新进行梳理和整合，学界将这样的整合称为大行政执法。各地根据国务院相关机构改革的决定将行政执法整合为若干范畴，如经济调节的范畴、市场监管的范畴、社会管理的范畴、公共服务的范畴和生态环境保护的范畴等。其中每一范畴都整合了若干个传统职能部门的职能②。可以说，大行政执法已经由理论层面变成了行政法治中实实在在的机制。那么，大行政执法究竟应当如何解读，它有什么样的科学内涵，如何对其进行法治促进，如何对其在新时代背景下进行内容构造等问题，都需要从理论上先探讨。正是基于这样的考虑，笔者撰就本文，拟对大行政执法的相关理论和实践问题进行探讨。

　　一、大行政执法的概念及时代背景

　　所谓大行政执法是指通过一定的法治机制将较为分散的碎片化的执法状况予以整合，形成职能相对集中、功能相对齐全、成规模的行政执法格局。大行政执法应当有下列本质属性：

　　一是体系性。大行政执法是一个总的体系。我国在2002年出台了相对集中行政处罚权的相关规定，通过相对集中行政处罚权，将若干行政机构的职能予以相对集中，使它们集中于一个统一的体系化的行政机构之下。以城市管理为例，就集中了城管、工商、税务、公安、文化等行政机构的职能。2002年国务院办公厅发布的第63号文件规定：“在城市管理领域可以集中行使的行政处罚权，主要包括：市容环境卫生管理、规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理等方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权……”③通过这样的集中，使原来尚未体系化的行政执法有了新的体系构造。大行政执法存在于新时代的行政机构体系之下，它是新时代机构体系的支系统或者分系统，而同时构成每一个大行政执法的范畴本身也是成体系的。这是大行政执法的第一个本质属性。

　　二是结构性。行政执法尚未有严格的、专门的法律规范予以调整，各地方结合地方实践，构建了有关行政执法的地方性法规或者政府规章④。这些存在于地方的行政执法渊源对行政执法做了一定的构型，这些构型是以行政行为为核心的，如行政执法的主体、行政执法的方式、行政执法的程序等。对于一个行政行为而言，它是相对完整的，但将行政执法作为一个完整的事务来看，目前的构型是缺乏结构性的。而大行政执法的概念则使得行政执法呈现出结构性的状态。具体而论，在一个大范畴的行政执法中，构成了不同板块甚至不同的层级，这样的板块和层级就使得大行政执法更加有序。

　　三是统一性。大行政执法由若干板块构成，由若干分部类构成，由若干机构及其职能构成。它们共同存在于被整合的行政执法范畴之中。毫无疑问，大行政执法与传统行政执法相比有了更大的多元性和多样性。然而，这样的多元性和多样性则存在于一个统一的目标之下，存在于一个支系统或者分系统之中，它们共同支持该支系统或分系统。说到底，大行政执法内部的多元性和多样性更多体现的是职能的统一、行为方式上的统一和行为结果上的统一等。

　　四是标准性。法治发达国家在公职人员行为的构造中强调标准化，例如要求同一个职位要有统一的权力、统一的义务、统一的行为方式、统一的测评标准等，“而每个技术指标都有相应的量化标准，每一个量化标准都是一个参数。一般来讲，一国公务员职位分类的技术参数越标准、越规范，该国公务员的职位分类就越科学”[1](P331)。随着行政机构体系的完善，原来存在于公共职位中的这种标准化被泛化到整个行政机构之中、整个行政系统的职能之中。例如，相同的行政机构应当有相同的标准，相同的行政机构在统一标准的规定下应当有相同或者相近的职能、任务、行为方式和行为结果等。大行政执法所要求的就是在该系统中的每一个机构都有较为标准的行为方式，例如，以文化执法这个大范畴为例，其中所包含的文化执法、教育执法、新闻传播执法等都有着相同的标准。它大大提升了行政执法的科学性和可预期性。

　　上列四个方面刻画了大行政执法在新的历史条件下的新命题和新特征。那么，大行政执法它的产生究竟有哪些时代背景呢?笔者认为下列诸方面是促成大行政执法产生的时代背景。

　　法治社会化背景。我国在依法治国的顶层设计中提出了法治国家、法治政府和法治社会的概念，将法治中国的基本范畴框定在这三个有机联系的范畴之中，尤其法治社会概念的提出具有非常重要的理论和实践价值。一定意义上讲，法治国家和法治政府是以法治社会为前提的，是以法治社会为基础的。我们构建法治国家和法治政府，一个重要目的就是促成法治的社会化。当然，法治社会与法治的社会化还不能够同日而语。所谓法治的社会化是指整个法治过程要与社会机制融为一体，要对社会系统进行开放，不能形成法治机制与社会机制之间的对立和“两张皮”的现象，法治与社会及其文化是一个有机统一体。有学者就指出：“法律体现着重要的文化预设，而且法律对社会的某些重大影响也依赖于此。当然，这些预设在不同法律领域中的强度和意义有所差异，其中涉及的问题包括：法律与人们看待其身处的社会的方式之间的关系、法律与人们接受的基本价值之间的关系、法律与人们解释日常生活所呈现出来的经验素材的方式之间的关系，等等。”[2](P25)法治的社会化在党的十九大报告中有诸多新的内容，例如，十九大报告强调在国家治理中必须给社会自治留下足够的空间。即是说，法治的调整范围是有一定限度的，有些方面的调整机制和方式要留给社会，通过存在于社会中的相关机制进行调控。例如通过乡规民约、团体章程、行业规则等进行调控。法治的社会化与大行政执法有着千丝万缕的联系，之所以这样说是因为法治的社会化是传统的政府职能的划分已经有所阻滞，至少可以说，这些职能的划分是十分相对的而不是绝对的，这才为执法职能的整合留下了余地，反过来说，它促成了执法职能的整合。总而言之，法治社会化与大行政执法有着非常深刻的逻辑关系，没有法治社会化的大背景，就很难产生大行政执法的概念。

　　机构改革背景。党的十九大以后，中共中央在机构改革方面出台了非常重要的举措。我们知道，我国的机构改革自改革开放以来就一直处于进行时，每过几年我们都会对党和国家的相关机构尤其行政机构进行大的调整和改革，每一次的改革都有新的内容和新的举措⑤。而党的十九大以后的改革则是非常深刻的，这次改革是以新时代为背景的，它是在新的社会矛盾的基础上所进行的改革，是在对新时代党和政府的职能重新定位后所做的改革。正如2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》所规定的：“在新的历史起点上深化党和国家机构改革……坚持稳中求进工作总基调，坚持正确改革方向，坚持以人民为中心，坚持全面依法治国，以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力制度保障。”⑥这次的机构改革和历次机构改革相比，有一个明显特征，就是对政府职能在新的历史条件下的优化。它强调行政职能中的宏观调控，强调行政过程中的简政放权，强调行政体制中的市场监管和执法构造，强调政府的公共服务，强调强化事中和事后的监管。当然最为重要的是强调行政过程中行政效率的提升。这些深刻的改革方略都必然要影响到行政过程的末端即行政执法。传统的行政执法与宏观调控、与行政效率、与简政放权等都存在着一定的不契合性。毫无疑问，较为分散的行政执法没有形成合理的行政执法机制是这次机构改革要解决的重点问题之一。大行政执法概念的提出便是顺理成章的，它是这次机构改革的题中之义。如果说这次改革是要让行政过程的末端与公众的诉求相契合的话，只有大行政执法才能将二者予以统一。换言之，大行政执法就像一个扁担，一头担着政府的职能，另一头则担着社会系统的运作。这是大行政执法产生的第二个背景。

　　程序简约背景。程序在行政法中的地位是人们关注的热点问题，在有些国家行政程序法是行政法的代名词，例如美国联邦行政程序法就足以代表美国行政法的主要内容。有学者就指出：“美国狭义的行政法概念和欧洲大陆国家的行政法概念完全不同。欧洲大陆国家的行政法概念，同时包括行政程序法和实体法，外部行政法和内部行政法。美国狭义的行政法概念，排除了实体行政法和内部行政法。”[3](P38-43)我国行政法治如何对待程序一直就是一个缺乏深刻认识的问题。一部分学者认为，行政程序在行政法中具有较高乃至最高的地位，这部分学者是以罗尔斯的程序正义为理论基础的，也是以我国法治中长期以来重实体、轻程序为前提的⑦。另一部分学者则认为，程序在行政法中仅仅处于第二性的地位，它应当以效率为前提。程序没有独立价值，它的价值判定必须依赖于效率判定。近年来，随着我国行政六法的出台，在行政法治实践中大多数执法人员过分看重行政程序，有的甚至沉迷于行政程序之中，行政执法中的程序滥用等并不少见。然而，十九大报告强调程序简约，当然早在2016年李克强就讲道：“烦苛管制必然导致停滞与贫困，简约治理则带来繁荣与富裕。”⑧这个论断在十九大报告中得到了认可。所以十九大提出了简约治理和程序简约的新判断。行政程序与行政执法有着难以割舍的关系，或者可以说行政程序必须通过行政执法予以体现，或者可以说行政执法必须有行政程序的支持和支撑。深而论之，程序简约的新的理念必然要求行政执法有新的逻辑选择。大行政执法使行政执法中的个别化、具体化乃至碎片化予以统一，这就使得程序必然有所简约。由此可见，程序简约是大行政执法产生的另一个时代背景。

　　执法重构背景。上列背景是大行政执法产生的间接背景，即是说，它们间接地促成了大行政执法及其概念的形成。从相对直接的层面上看，执法重构才是大行政执法产生的最为实在的背景。1996年出台的《行政处罚法》在第16条留了一个有关行政执法重构的空间，这便是相对集中行政处罚权概念的出现⑨。正如上述，2002年国务院专门出台了相对集中行政处罚权的规范性文件，这实质上是对行政执法的首次重构。此后，国家在不同层面上要求行政执法和行政功能高度契合，要求行政执法能够支撑行政系统的目标定位。而存在于执法实践中的非理性执法得到了学界和实务部门的普遍诟病，如碎片化执法、选择性执法、钓鱼执法等等。这些非理性执法的存在都与执法本身缺乏统一的规制和统一的整合有关，这才促使诸多地方通过地方立法来对行政执法进行重构。例如《湖南省行政程序规定》关于行政执法就有这样的新构型：“县级以上人民政府根据行政管理的需要，可以组织相关行政机关联合执法。联合执法中的行政执法决定，由参加联合执法的行政机关在各自的职权范围内依法作出，并承担相应的法律责任。”⑩这次机构改革首先对机构的职能进行定位，其次对组织的机构和构型规模进行处理，其中也涉及有关行政执法的问题。例如，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》规定：“一个部门设有多支执法队伍的原则上整合为一支队伍。”这是比较典型的对行政执法重构的要求。正是这个直接背景促成了大行政执法概念的产生。