内容提要：近代以来，人类政治发展和制度建设的实践，从制度理性视角看，就是国家制度和治理体系的理性化过程。制度理性化在不同国家有完全不同的政治实践和制度表现。自改革开放尤其是党的十八大以来，中国共产党领导中国人民探索创造出制度理性化的全新实践形式，它具体表现为权威化、民主化、科学化、法治化、系统化、特色化和效能化七个方面；而我们独具的历史——社会——文化逻辑决定了我国制度理性化进程中推进国家治理体系和治理能力现代化的行动路径，它们构成了颇具特色的国家治理体系和治理能力现代化之中国方案。

　　关键词：制度理性 国家治理体系和治理能力 现代化 行动路径 中国方案

　　作者简介：徐邦友，中共浙江省委党校(浙江行政学院)法学教研部主任、教授。

　　近代以来，人类政治发展和制度建设，从制度理性视角看，其实就是国家制度和治理体系的理性化过程。各个国家由于历史——社会——文化条件不同，其制度和治理体系理性化的实践路径和表现形式各不相同。新中国成立以来，我们就开始了制度和治理体系理性化的实践探索。改革开放尤其是党的十八大以来，制度理性化实践有了重大突破，并朝着制度更加成熟更加定型的方向演变。十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，便是一个里程碑式的制度文献。本文试图从制度理性的学术视角观察《决定》，力求对《决定》给出一种新的学术解读。

　　一、国家治理体系和治理能力现代化：制度安排的理性化过程

　　制度是一个社会人与人之间交往合作、博弈竞争的规则，它们是一些发现或设计的、形塑人们互动关系的约束，制度构成了人们在政治、社会或经济领域里开展互动活动的有效激励。①对于一个国家或者社会而言，制度，是安邦定国之本，是实现国家与社会稳定发展繁荣的关键条件和有力支撑，制度在一个国家和社会的有效治理中具有重要意义。

　　纵观历史和现实，一个国家的稳定、发展、繁荣取决于三类基本条件：一是资源禀赋；二是技术条件；三是制度体系，其中，制度体系又起关键性作用。制度体系良好，治理有效，在一定程度上能够克服资源禀赋和技术条件之不足，实现经济社会发展繁荣。工业革命之前，英国的资源禀赋和技术条件并不比西欧其他国家优越，但，英国重视制度创新，率先建立一系列保护性和激励性的社会制度安排如产权制度、专利制度、企业制度以及金融证券制度。从1688年到1800年，英国通过政治与法律的制度变革为即将到来的工业革命奠定了良好的制度基础，社会形成了财富创造的激励机制和社会财富的积累机制，人们的创业激情被充分点燃，技术创新层出不穷，发展所需资本通过信用制度、银行制度和股份公司迅速集聚起来，“社会上一切可用的、甚至可能的、尚未积极发挥作用的资本交给产业资本家和商业资本家支配”②，成为经济发展的强大引擎，社会财富就在资本的聚变和裂变中快速增长，犹如滚雪球一样越滚越大、越滚越多。此种增长是如此之快，竟然“在不到一百年的阶级统治中所创造的生产力比过去一切世代创造的全部生产力还要多，还要大”。③相反，如果制度体系陈旧落后，国家治理失效，则优越的资源禀赋和先进的技术条件也得不到充分利用，社会处于“富饶的贫困”状态。近代史上法国和西班牙可谓是制度不良迟滞甚至障碍经济社会发展的典型案例。

　　制度和治理体系对经济绩效的决定性影响在第三世界国家也有充分体现。这些国家或者长期处于贫困状态，或者虽然一度也有过发展，但旋踵之间又陷于停滞或倒退，究其深层原因即在于国家不重视法治建设，整个国家缺乏一套保护产权和激励创业的法律体系，人们创业激情不足，小富即安，未富先奢，资源或资产不能成功转化为资本，且得不到法律制度健全保护，社会财富处于“创造——毁灭——再创造——再毁灭”的无尽循环之中。

　　制度和治理体系对一国稳定发展繁荣之所以如此重要，是因为优良的制度和治理体系具有四大功能：一是稳定预期，使人们对未来有信心；二是持续激励，使人们对创业有干劲；三是增强信任，使人们对合作有热情；四是可靠保护，使人们免于恐惧而专注于事业。在一个优良的制度框架和治理体系内，社会资源能够自由流动，并在流动当中得到最优化配置，社会合作的三维空间(长度、宽度和深度)得以扩大，从而获得更多的稀缺机会资源；社会创新创造的源泉充分涌流，新技术、新工艺、新产品、新组织形式层出不穷，整个社会生产处于现实条件所支持的最大可能性边界上；最后，社会创造的最大化价值物得到公平合理的分配，每一个人得到与其提供给他人之产品服务价值相对应的报酬，社会利益差距局限于对生产发展最有效率与对社会和谐最有助益的限度之内。伴随着经济的发展繁荣，文化教育、科学艺术、人文道德也会出现不同程度的进步，整个社会的文明素质和道德境界日见提高。

　　鉴于制度安排对于一国经济社会发展的重要性，世界各国无不追求更优良的制度安排。近代以来，人类政治发展和制度建设的实践，从制度理性视角看，其实就是国家制度和治理体系的理性化过程，人们重视国家政治生活和公共事务治理中的理性原则，政治与治理的理性程度也日益提高，时至今日，理性主义已然成了一切应受尊重的政治的风格标准。④这里，所谓制度理性，意指制度实现其意图的合理性规定，它包括逻辑理性、实践理性和价值理性三个方面。

　　制度和治理体系的逻辑理性是指该制度和治理体系涵义确定，传递信号清晰明确，制度或者规则相互之间协调一致、相互支持、互为行动条件，整个制度和治理体系犹如一架精密钟表机械，精确协调有效运行。上下之间如身使臂，如臂使指，横向之间相互耦合默契协同，制度和治理体系呈现高度整体性。逻辑理性虽非至善，但亦是制度之善。

　　制度和治理体系的实践理性是指该制度和治理体系在目的和手段之间具有最紧密的逻辑关联，任何一个环节上的制度安排都是人们实现其目的的有效手段，由此，构成一个完整的手段目的链，并层层传导，直至最终目的的实现。就手段的合目的性而言，“实践理性的任务在于指示行为应该如此的规律”，⑤它包括两个方面，一是制度具有可操作性、可实施性和可实现性；二是制度具有合目的性。制度作为一种实现目的的理性工具手段，其适当性必须依赖于它的合目的性，必须能够有效达成遵循制度规则的人所预期的目的。在实践理性看来，“未达到其目标的规则不可能永久地证明其存在是合理的。”⑥制度设计和制度建设必须考虑其实践理性，这是一项极为重要的工作，是制度设计者和建设者应当担负的职责，诚如波斯纳所言：“我们有责任考虑并且估量立法的目的以及达到目的的手段，实践理性比逻辑这个术语更接近法律事业的中心。”⑦

　　逻辑理性和实践理性属于工具理性，仅此并不能达成良法善治，还必须赋有价值理性。所谓制度和治理体系的价值理性，是指该制度和治理体系促进并实现人的自由全面发展，促进并实现人类所公认的公平正义之价值，促进并实现人类福祉。价值理性属于实质合理性范畴，是逻辑理性和实践理性赖以具有价值的根本或基础。一套制度和治理体系如果不具备价值理性，那么，其逻辑理性和实践理性就从根本上失去了意义，纵然有充足的逻辑理性和实践理性，亦难归入良法善治之列。二战时期法西斯德国的制度和治理体系尤其它的法制体系也许并不缺乏逻辑理性和实践理性，但因其缺乏价值理性，终归暴政苛政之列。