内容提要：实现“建设社会主义法治国家”的宪法目标，地方的意义不可替代。实践中，地方既表现出法治建设的积极性，也呈现出一些问题，其原因在于国家治理结构中的地方双重角色。建设社会主义法治国家应以国家全面法治为目标。为此，必须重视地方的独特功能，从制度上塑造和规范地方自主。作为动态平衡过程的央地关系，应当以建构基于规则的、更具稳定性的法治秩序作为出发点与评价标准。着眼于宪法的规范体系，在中央层面，应当明确“中央统一领导”的规范内涵；在地方层面，应当为地方的主动性和积极性提供制度保障，形成民主的地方治理结构与自我负责的理念。

　　关键词：法治国家 全面依法治国 地方法治 中央与地方关系

　　作者简介：于文豪，法学博士，中央财经大学法学院副教授。

　　一、法治国家建设中的地方性问题

　　自1999年“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入《宪法》，法治国家建设就成为当代中国国家治理的一条逻辑主线。与内生式自然演进的路径不同，中国走向法治是集中谋划、预先设计、目标导向的主动建构过程。围绕社会主义法治国家建设，在中央政策框架下，各级地方①普遍提出“依法治×”和“法治××”的目标，出现了“地方先行法治化”②以及“地方法治建设竞争”③的现象，发展出法治指数、法治评估等评价地方法治工作成绩的工具。各地对“法治GDP”的热烈追求，俨然使法治建设成为继经济增长之后的新竞争领域。

　　对于地方在法治国家建设中的表现，我们既要充分肯定其热情，也要冷静观察存在的问题。对于法治国家建设的价值要求，一些地方并没有完整全面、因地制宜地转化落实，而是选择性地作为或者不作为。这体现为两种倾向。一方面，地方会采取恐后争先的政策跟随策略。为了凸显绝对服从，并赢得更多注意力，地方往往采用运动式的法治工作方式，采取严格甚至“出格”的措施。比如在法治政府方面，地方政府“掀起法治建设的风潮”，“甚至地方之间展开竞争，尽可能将法治政府实现的时间往前提”。④在社会管理方面，地方不乏层层加码、宁紧勿松、试图“出位”。另一方面，地方也会采取暗度陈仓的变通执行策略。尽管地方几乎不可能公开反对上层指令，但会根据实际需要消极执行或者过度执行，实行所谓“软抵抗”。“良性违宪”便是例证，“中央拥‘集权’之虚名，地方收‘滥权’之实惠”⑤也是一个生动描述。在地方立法中，许多研究反复指出下位法过度重复上位法⑥的现象，认为大量“‘景观式’立法”⑦营造着虚假的繁荣。为了回避抵触上位法的风险，地方立法也追求“宜粗不宜细”，通过内部政策文件夹带外部效力条款的情况并不少见。在行政执法方面，地方常常根据本地需要、利益相关方的话语地位来设定执行力度和方式。例如，地方土地执法时而有效时而失灵，原因在于“土地执法部门被嵌入在集中体制及其建构的中心工作中……土地执法部门真正完成的并“非其职能目标，而是集中体制目标”。⑧这些情形在近几年的房地产市场调控、公共卫生事件处理、地方金融监管等事务中不乏体现。

　　法治国家建设中的这些地方性问题有害于全面依法治国目标的实现，有损于国家治理体系和治理能力的现代化。但我们不能仅仅指摘弊病，也应给予同情式理解。地方之所以形成此类行为路径，必然基于某些现实理性。比如，运动式的法治工作方式“是在以人治的方式推动法治”，⑨然而，运动与法治相结合有利于凸显法治工作在“当前和今后一个时期”的重要性，能够“超越科层制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意图”，⑩有助于摆脱常态下的僵化、低效等问题。消极或过度执行也不都是地方能力弱化，而是为了获得政绩展现、减少资源付出以及降低工作风险。

　　这种理解进一步要求我们，应当重新认识法治国家建设中的“地方”。须知，我们所要建设的是全面的社会主义法治国家，建设社会主义法治国家应当以国家整体法治秩序的形成作为基本方向。无论中央还是地方，只有各领域、各地域都以法治作为根本的治理方式，才能说达到了全面依法治国的要求。以这一立场为前提，我们就要回答：地方性问题出现的结构性因素是什么?对于法治国家建设而言，地方除了转化落实上层指令，还应当发挥哪些功能?如何通过制度的调整完善，更好发挥地方的法治功能?这些问题的回答，既要充分借鉴政治学、社会学对我国国家治理的规律性认识，也要对我国《宪法》对央地关系设定的基本原则作出整体阐释。