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迈向2020后减贫治理:建立解决相对贫困问题长效机制
2020年11月22日 08:53 来源:《社会学》2020年07期 作者:吕方 字号
2020年11月22日 08:53
来源:《社会学》2020年07期 作者:吕方

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  内容提要:2020年中国将如期高质量实现脱贫攻坚既定目标,消除绝对贫困现象,补齐全面建成小康社会的“突出短板”。在中国特色社会主义现代化强国建设过程中,建立解决相对贫困长效机制是国家治理体系现代化的重要议题。国际减贫领域关于相对贫困问题及其治理研究形成了丰富的理论成果。但对作为中国问题的“相对贫困”的准确理解,需建立在对“转型中国”时代特点及其复杂影响的深刻认识基础上。基于对2020后中国相对贫困减贫形势的前瞻,应倡导建立中央统筹区域分权的相对贫困治理体系,着力加强政策回应力、经济增长包容力和社会力量参与力建设。

    关键词:2020后减贫/ 相对贫困/ 减贫形势/ 长效机制/

    作者简介:吕方,华中师范大学社会学院副教授,博士(武汉 430079)。

 

  消除贫困、改善民生,逐步实现共同富裕,是社会主义的本质要求。党的十八大以来,全面建成小康社会背景下的脱贫攻坚取得了关键性进展,预期到2020年底必将高质量实现脱贫攻坚既定目标,补齐全面建成小康社会的“突出短板”。这标志着中国共产党领导中国人民经历了百年的不懈奋斗,在中华民族历史上第一次全面消除绝对贫困现象,中国减贫继续领跑全球减贫治理,实现了发展中国家战胜绝对贫困的创举。脱贫攻坚战取得伟大胜利,但并不是已经一劳永逸地解决了贫困问题。“相对贫困”问题,在新时代中国特色社会主义现代化强国建设的过程中将持续存在,[1]未来中国减贫事业仍面临着诸多新的任务和挑战。

  国际减贫领域围绕着相对贫困的内涵、成因及其治理研究形成了丰富的理论成果,对中国构建2020后解决相对贫困长效机制提供了有益的借鉴。但我们无法简单取法“西方经验”,中国特色社会主义现代化强国建设,没有成型的经验和模式可以参照,中国的相对贫困问题也不能简单与欧美国家,乃至东亚日韩等近邻相对贫困现象等量齐观。对转型中国相对贫困问题“自性”的准确把握,构成了理解2020后建立解决相对贫困长效机制时代命题的逻辑起点。在本研究中,笔者将首先回顾相对贫困及其治理研究的知识谱系,继而讨论如何认识中国相对贫困治理时代的新特点与“自性”问题,并在此基础上对2020后构建解决相对贫困问题长效机制做出一些尝试性的思考。

  一 相对贫困及其治理研究的知识谱系

  (一)贫困、绝对贫困与相对贫困

  从学术史的脉络来看,早期的贫困研究和减贫实践中,“贫困”多被理解为物质生活匮乏状态,即社会成员的收入水平难以满足维持基本生存之所需。[2]管理学家、行为科学家本杰明·希波姆·朗特里1901年在《贫穷:对城市生活的研究》中提出,贫困的标准可依据“获得维持体力最低需要”的“购物篮子”来测算所需的货币预算。[3]因此,在经验层面贫困可以界定为在给定的社会情境下,个体或者家庭的收入水平低于特定的临界值。贫困的测量主要依据“资源与需求的比较”(a comparation of resource and needs),如果个体或者家庭所拥有的资源在特定的贫困线(poverty threshold)标准之下,则被识别为贫困人口。[4]理论家之间和各国政府在贫困测量方面所采用方法的主要分歧,在于如何界定“资源”“需求”和“贫困线”这些核心的概念。此外,贫困不完全是由个体层面的因素导致的,如何在经济社会变革的历史和结构语境中具体地看待贫困问题,无疑对于准确认识贫困问题的本质具有根本性的意义。在现代化理论家那里,贫困问题会随着传统社会向现代社会的转型,自然而然地得到解决。发展经济学家乐观地提出,经济增长会创造充足的就业机会和有效需求,从而对贫困治理产生“涓滴效应”。[5]但事实上,上述乐观期许并没有得到经验层面的佐证,恰恰是众多后发展国家,除了极个别的案例之外,多陷入了“依附性积累与不发达”[6]的状态,“贫困代际传递”[7]现象与“低水平均衡现象”[8]在贫困的经验领域中广泛存在。

  20世纪70年代以来,减贫研究经历了一次深刻的范式变革,研究者更加关注贫困者的生活境遇,关注宏大政治经济社会结构的安排与个体际遇之间的关联性,从更为整体性和系统性的视角看待贫困问题。诚如阿马蒂亚·森所言,贫困应理解为个体由于可行能力不足而发生的“不自由状态”,[9]发展的终极目标在于实现个体在政治、经济和社会权利诸方面享有的充分自由。换言之,应当将个体和家庭的贫困状态置于广阔的经济、政治与社会框架中进行思考。[10]基于森的可行能力框架,研究者提出了多维贫困的视角,[11]为我们认识贫困问题的复杂性提供了有益视角,启发我们关注贫困者多个维度的匮乏,以及这些匮乏对其潜能发掘和个体尊严的影响。

  减贫实务领域应用最为广泛的是关于绝对贫困和相对贫困的测量与识别。所谓“绝对贫困”指的是“缺乏满足基本生活所需的收入”,其中基本生活所需,涵盖食物支出和非食物支出。世界银行著名的1990年“1天1美元”[12]即是从绝对贫困的角度提出的贫困标准(低贫困标准[13]),其测算依据1985年世界上最贫困的6个国家所采用的贫困线标准平均值。2015年10月按照购买力平价标准,这一标准上调为每人每天1.9美元。“绝对贫困”标准在发展中国家广泛采用,各国根据购买力平价标准及本国减贫实际需求确定本国的贫困线。2011年,为配合《中国农村扶贫开发规划纲要(2011-2020)》的实施,中国政府调整了国家贫困标准,新的贫困线采用2010年不变价格2300元。按照世界银行提供的最新美元兑换人民币购买力平价标准测算,新的中国贫困标准大致相当于每人每天3.19美元,考虑到城乡物价水平和生活成本的差距,则已经达到了每人每天3.87美元,不仅高于世界银行的低贫困标准,同时也高于世行依据75个转型国家和发展中国家贫困线标准中位数测定的高贫困标准。[14]

  总的来说,绝对贫困的界定重点在于准确把握“最基本生活所需”。但随着经济社会发展水平的提高,一些发达国家逐步消除了绝对贫困现象,进入了“相对贫困”治理的阶段。“相对贫困”的概念源自1979年英国学者唐森德所提出的“相对剥夺”理论。在唐森德看来,如果个体、家庭或者特定群体,其不能够按照其所生活的社会中习惯性的、广为接受的、广为鼓励的方式生活,那么我们就可以称其处于贫困状况。[15]显而易见,“相对贫困”的内涵不仅包括了贫困的经济面向,更加侧重于讨论其社会性维度。发展经济学家马丁·拉瓦雷发现,早在亚当·斯密的著作中,即已在讨论贫困的社会意义。亚当·斯密说道:“举例来说,一件麻布衬衫,实称不上是严格意义的生活必需品。我猜想在希腊人和罗马人生活的时代,即使没有麻布衬衫也丝毫不影响他们生活的舒适。但这些年,在欧洲的绝大部分,一个值得信赖的劳工可能会因为不着一件麻布衬衫出现在公共场合而感到羞耻。”可以说,亚当·斯密所言的“麻布衬衫”构成了关于贫困社会性维度的隐喻。此后,人类学家和经济学家不断重申这一洞见的重要性,并提出“麻布衬衫”的消费行为在世界各地的贫困社区广泛存在,其意义在于贫困人口借此寻求“社会身份”和“社群融入”。2019年诺贝尔经济学奖得主班纳吉和德弗罗的研究表明,在贫困群体中,节日和聚会的花销占据家庭开支非常高的比重,他们甚至情愿忍受食不果腹,亦要坚持追求一些看似“奢侈”的消费。[16]不难发现,上述讨论的价值在于揭示了即使是在“赤贫”标准下生活的人,依然会有“比较性需求”,对这些需求的回应理应纳入贫困标准设置的考虑范围。鉴此,我们看到,大部分国家的“官方贫困线”,都包含了食品贫困线和非食物贫困线两个部分,前者指的是维持个体生存每天所需摄入的热量,后者则主要包括基本的教育、医疗、社会交往等。要之,“绝对贫困”与“相对贫困”的界分,主要在于“参照系”的差别,前者为个体维持最基本生活所需的“规范型”标准,而后者则是基于“社会认可的生活方式”的“比较型”标准。

  (二)相对贫困治理的理论探索与实践经验

  理论上讲,“相对贫困”标准并不必然高于“绝对贫困”标准,例如我们可以想象一个普遍匮乏的社会,其“相对贫困”亦是意味着非常低下的生活水准。但实践中,“相对贫困”的测量方式更多得到发达国家的青睐。在美国1965年由经济学家莫莉·奥珊斯基提出的“Orshansky Poverty Thresholds”中,包含由有营养的、充足的食物开支和非食物开支组成,后者大致为前者的3倍。在英国,1979年将低于中位数收入60%作为贫困线,折算出不同家庭收入贫困的现金量。[17]欧盟国家采用了类似的标准,按照社会转移之后的可支配收入来计算,如果低于社会平均可支配收入中位数的60%,即称之为处于贫困状态。整体来说,“相对贫困”治理的国际经验有几个方面的特点。

  一是欧美发达国家向“相对贫困”宣战的阶段,已经步入较高现代化水平。根据世界银行数据,美国1965年城镇化率已经达到71.88%,按照2010年不变价格计算1965年美国人均GDP则超过了20817美元;同样2010年不变价格本币单位计算英国1979年人均GDP约为15552英镑,城镇人口占总人口比重为77.82%。同时期欧洲其他主要发达国家也相继进入了类似的发展阶段。此外,还应看到这一时期欧美国家社会福利的发展已相对成熟,形成了较为完备的社会保障和社会政策体系。换言之,欧美国家着手推进“相对贫困”治理是在现代化发展水平较高的历史条件下,其工业化、城镇化已经进入后期阶段,社会基本结构已经成型,并且已经形成了相对完善的国家福利制度,在应对“相对贫困”方面,资源和政策工具是相对丰富的。

  二是国家主导的再分配是应对相对贫困的主要方式。在西方发达国家,社会政策是应对相对贫困的主要力量。[18]可以说,自从现代社会福利制度建立以来,减缓贫困和缩小收入差距一直是贯穿政府社会政策目标的主线。[19]与自由主义经济学的观点不同,主张国家承担社会福利职能的理论家认为,应通过国家主导的再分配手段缓解社会不平等,改善相对贫困群体的福祉和境遇。围绕着怎样的社会政策更利于促进减贫目标的实现,甚至成为社会政策研究的“母题”之一。如基于对18个发达国家1967年至1997年福利支出与贫困的面板数据分析,研究者提出现金转移支出、公共健康服务支出显著地改善了贫困问题。[20]值得注意的是,早期的社会政策实践主要关注经济再分配,简单借用现金支付、补贴等方式补足贫困群体的经济匮乏。但随着知识界和实务领域对贫困本质认识的深化,社会政策更多地关注贫困人口需求的非经济面向,如社会融入、社群归属,有效的赋权与参与等,这一过程中社会政策的实务模式也在不断发展。值得一提的是,与早期社会政策研究关注其消费面向不同,20世纪90年代以来“发展型社会政策”的理念强调社会政策的生产性功能,即通过社会政策来促进“相对贫困”群体自身发展能力的改善,促使其摆脱贫困状况。[21]

  三是多元主体广泛参与到治理相对贫困的实践中。有效的减贫治理仅仅依赖政府单一主体是无法实现的,市场主体、非政府组织的广泛参与,与政府组织共同构成了推动减贫目标实现的多元主体。20世纪70年代以来,对福利国家的批评声音日隆,其中社会政策有效性是其中的重要追问。批评者提出,一方面众多的困难群体由于“污名化”顾虑、服务设施可及性差等多重因素影响,难以享受到福利国家的“阳光雨露”,另一方面存在不少的政府减贫政策运行低效,甚至非但没有实现其促进贫困群体福祉的承诺,反而给贫困群体原本脆弱的生活带来了更多的脆弱性。[22]鉴于此,在社会政策和社会服务实践中,促进政府与市场组织、非政府组织的“政社伙伴关系”建立,将有助于提升服务的品质。以此理念为基础,主要发达国家在推动福利国家改革的过程中,从制度设计、资源扶持、能力建设等诸方面鼓励市场主体和非政府组织有效参与。同时,欧美国家深厚的慈善文化传统及其厚实的社会土壤,共同促进了慈善部门的繁荣,在应对贫困方面发挥着积极作用。特别是,近年来借助“社会企业”“社会创新”等理念和方法,慈善组织甚至成为推动贫困治理创新的重要主体,如蜚声国际的“新社会经济运动”。[23]

  二 “转型中国”视域下的“相对贫困”问题

  党的十九大提出了全面建成社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴中国梦的宏伟目标,开启了中国特色社会主义事业的新时代。从现代化发展的长时段视角来看,未来30多年仍将会是中国经济社会各领域发生快速变化的历史阶段,经济转型、人口转型、城乡工农关系转型等多重进程交织,共同塑造了中国发展的独特路径。就此而言,如果说西方发达国家“相对贫困”治理是在现代化发展已相对成熟的背景下展开的,那么中国“相对贫困”问题则深刻地嵌入于加速推进现代化建设的时代背景。

  首先,经济增长方式和产业结构深度调整时期。近年来中国经济运行步入新常态,增速换挡、发展方式转变、产业结构深度调整等经济转型的结构性力量,深刻地塑造了不同人力资本水平劳动力的就业景观,特别是对低技能劳动力群体带来了巨大的挑战。在增速放缓、产业结构调整过程中,就业岗位减少、劳动力市场竞争加剧、失业风险增加、劳动力素质与产业结构升级不匹配的趋势亦日趋明显。[24]从整体结构来看,低技能就业岗位渐趋稀少,特别是劳动密集型产业出现了区域转移甚至跨国转移的现象,这些趋势对低人力资本群体的就业带来了巨大挑战。[25]并且,由于人力资本积累的过程性和产业结构变迁的结构性、剧烈性之间的张力,这种矛盾可能在较长的时期内都会对中国相对贫困问题产生重要影响。

  其次,中国人口年龄结构快速老龄化时期。相关研究指出,中国正处于迅猛的人口老龄化阶段,在21世纪中叶以前,中国的老龄化依旧延续着老年人口的规模不断增长、比例逐渐提高的总体趋势。[26]全球减贫经验表明,老龄群体更易于遭受贫困风险,因而各国政府纷纷将面向老龄群体的贫困管理纳入公共政策议程。目前关于中国老龄贫困问题尚没有权威的公开统计数据,但根据一些学者估算,如果采用世界银行每人每天3.1美元的标准,2013年中国老龄人口贫困发生率达到20%,尽管近几年在脱贫攻坚的强劲推动下规模有所下降,但随着2020后扶贫标准提高,这20%的老年人依然会是相对贫困高度脆弱群体。[27]特别是老龄贫困群体主要分布在中西部的农村地区,而这些地区养老基础设施和养老服务体系的发展依然十分滞后。

  其三,城乡工农构造快速变革的历史期。从城乡关系来看,截至2019年底,中国的常住人口城镇化率为60.60%,新中国建立70年间中国城镇化率提高了49.96个百分点,可谓成就斐然,但与发达国家平均74%的城镇化率相比,尚有13.4个百分点的差距。这就意味着如果达到发达国家的水平,未来将会有超过2亿人口从农村转移到城镇。[28]如果根据联合国经济和社会事务部人口司编制的《2018年版世界城镇化展望》预测,转移人口的规模更大,预计为2.55亿。[29]这就意味着未来年均会有超过800万人从乡村转移到城镇。城乡构造的变迁对中国相对贫困问题产生着多方面的影响。随着中国跨入相对贫困治理的时代,在城乡统筹的视域下做好城市减贫工作,对提升中国城镇化的发展质量具有重要的意义。研究者借助CFPS(中国家庭追踪调查)数据对中国城市贫困问题进行估计,发现如果将相对贫困标准设定为城市人均年纯收入的25%,目前城镇人口贫困率大概在10%~15%,而能够纳入城镇最低生活保障制度的仅占城镇户籍人口规模的1.87%。[30]未来30多年间,在城市化快速推进过程中,城市减贫可能面临更大的挑战,一是随着贫困标准的提高,将会有更多人口进入相对贫困群体范畴,二是随着城市产业结构软化和生活成本的上涨,低收入群体的生计脆弱性可能更为突显。从乡村社会来看,在城乡构造剧烈变迁过程中,乡村贫困问题往往与“过疏化”现象交织在一起,形成了复杂的社会景观。尤其是在偏远地区,随着乡村人口结构、社会结构的变迁,衍生出老龄贫困、女性贫困、儿童贫困等多重问题,而地方财力则非常孱弱难以支撑相应的社会服务体系运转,遂导致这些群体需求难以得到有效回应。

  综上所述,未来30年中国社会主义现代化强国建设的过程中,经济增长方式深刻转变、人口结构快速转型,以及城乡工农构造的剧烈调整等因素成为塑造中国“相对贫困”问题“自性”的结构性力量。不同于西方发达国家向相对贫困宣战的时代特点,“转型中国”的时代背景为理解作为一个中国问题的“相对贫困”设定了基本的论域。

  三 2020后中国“相对贫困”治理长效机制前瞻

  “转型中国”不仅为理解中国相对贫困问题提供了基本的时代背景,也显示出2020后构建解决相对贫困长效机制的重大意义。可以说,在中国特色社会主义现代化强国建设的伟大新征程中,持续解决好相对贫困问题,是执政党初心与使命的体现,是社会主义本质的要求,事关民生福祉,事关中国特色社会主义现代化强国建设质量,事关党的执政基础稳固。可以预见,随着中国减贫事业在2020后步入解决相对贫困长效机制建设阶段,中国减贫形势将出现深刻变化,如何有效应对这些变动,是新时代中国国家减贫治理体系现代化与治理能力提升的重大课题。

  (一)2020后中国相对贫困减贫形势与特点

  随着中国步入相对贫困治理时代,中国减贫形势将会发生深刻的变动。首先,相对贫困人口规模庞大。由于目前还没有官方的相对贫困标准,学界主要是结合国际惯例和中国实际来进行估算。从农村贫困来看,2011年中国政府确定了2010不变价格2300元的新贫困标准,当年这一标准之下农村贫困人口规模约为1.28亿人,经过脱贫攻坚这部分人群实现了“两不愁三保障”,但整体而言,绝大多数仍属于农村低收入群体。[31]随着2020年以后贫困标准的提升,这些群体很可能绝大部分面临相对贫困的问题。根据国家统计局农村收入五等分分组,如果我们将收入最低的20%农户纳入相对贫困范畴(这部分群体2017年人均可支配收入为3301.9元,仅略高于当年国家贫困标准),则农村相对贫困人口的规模接近1.15亿人。从城市贫困来看,魏后凯等根据北京、深圳等地抽样调查发现,外出务工人员综合贫困发生率为20%左右,并根据2014年国家统计局外出务工人员统计数据测算,大致有5500万外出务工人员存在贫困风险,加上城市户籍贫困人口1700万,则城市贫困人口的总体规模约在7200万人。[32]郭君平等按照城镇居民人均可支配收入中位数的50%作为城市相对贫困标准来测算,发现农民工群体的收入贫困率为26.33%,而消费贫困率则高达65.65%。[33]综上所述,无论以何种口径来测算,2020后在城乡统筹的背景下看待中国相对贫困问题,都会发现相对贫困人口规模非常庞大。

  其次,致贫因素更加多元。贫困的多维性是减贫研究的基本共识,与绝对贫困相比,相对贫困的成因更为复杂和多元,特别是在快速的经济社会转型过程中,多重风险对相对贫困群体的生计和福祉产生影响。“绝对贫困”主要聚焦于影响贫困群体维持基本生活的必需品匮乏状况,而进入“相对贫困”治理阶段,则要求我们从更为宽泛的视野来理解困难群体的“需求”,如特定时空条件下贫困人口的“社会性需求”、消除“社会排斥”等维度亦应纳入指标体系设计的考虑。此外,由于中国存在较为明显的区域、城乡差异,致贫因素的组合在各地区和城乡之间也存在着很大的不同,体现在不同群体、不同社区、不同农户的微观层面,致贫因素的组合具有显著的差异性。

  最后,减贫动力深刻变化。改革开放以来的40多年间,推动中国贫困发生率快速下降的主要动力包括制度改革所释放的红利,经济高速增长和快速城镇化、工业化的带动,以及由以中央财力为依托、国家投入为主体的区域发展政策、农业农村政策和社会保护政策(含社会政策和减贫政策)等共同构筑的一揽子政策支持体系。[34]未来这些因素对于中国相对贫困治理仍将是重要的减贫动力,但其内涵与实质可能发生着深刻的变化。从制度改革来看,农村经营制度新一轮改革以及持续推进的户籍制度改革等重大举措,将为缓解相对贫困提供有利的制度环境;从经济增长来看,随着中国经济进入高质量发展阶段,如何在产业结构转型升级、农业产业化及农业供给侧结构性改革的过程中扩大贫困人口的参与和分享成为相对贫困治理带贫机制建设的重点。此外,城镇化和工业化依然会对带动贫困人口规模下降做出贡献,差别在于城镇化发展的空间格局和产业结构调整及其区域分布的变化,对各个地区而言所产生的减贫动能明显不同。对于中西部地区而言,积极推进中小城市和小城镇发展,带动就近就地就业,将有益于低收入群体持续增收。尤为重要的是,在相对贫困治理过程中,国家区域政策、农业农村政策、社会保障政策和社会服务体系等普惠和特惠性质的社会保护机制建设,对于缓解相对贫困具有根本性的意义。

  (二)中央统筹区域分权的相对贫困治理体系

  由于相对贫困问题本身的特性,以及中国区域之间、城乡工农之间发展的不平衡性,相对贫困在各个地区、各个阶段的表现、成因及其治理路径会存在着较大的差异。由此,相对贫困治理应建立区域分权的管理体制,鼓励各地根据自身实际制定政策并组织实施。

  同时,中央统筹对于有效推进相对贫困治理发挥着至关重要的作用。理由包括几个方面,一是发展的不平衡不充分是中国的基本国情,而促进欠发达地区快速发展、搭建适度普惠的社会保障体系,仅仅依靠地方投入是难以实现的,特别是对于目前的深度贫困地区而言,自身财力有限投入能力不足的问题非常突出。鉴于此,发挥好中国特色社会主义的政治优势和制度优势是解决好上述问题的关键。二是贫困成因具有复杂性、多维性的特点,有效应对相对贫困,需要提升各项政策和改革举措之间的“协同性”,通过加强中央统筹形成综合性的政策体系和配套改革,从而为各地有序推进相对贫困治理提供有力的制度支撑。三是中央统筹推进相对贫困治理,利于有效引导地方政府的注意力和资源配置,确保相对贫困治理取得实绩。回望中国国家减贫治理体系的演进历程,发挥好中央和地方两个积极性,始终是推动中国减贫事业不断前行,创造中国减贫奇迹的重要经验之一。脱贫攻坚阶段,中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制,为赢得脱贫攻坚战决胜提供了有力支撑。可以预见,迈向2020后相对贫困治理长效机制建设,中央统筹区域分权的管理体制仍具有重大意义。

  (三)相对贫困治理长效机制的“三力模型”

  步入相对贫困治理阶段,中国国家贫困治理体系将会迎来新一轮的调整与优化。但值得注意的是,解决相对贫困长效机制不是“另起炉灶”,而是接续推进国家贫困治理体系现代化和治理能力提升。必须承认,国家贫困治理体系涵括甚广,难以在有限篇幅中全面阐述。但其中有三个方面的基本内容,似可为理解相对贫困长效机制建设提供视角与思路。

  其一,减贫干预的回应力。政府主导的减贫治理是中国扶贫开发事业的基本特征。过去30多年间,我们走出了一条开发式扶贫与保障式扶贫“双轮驱动”的减贫道路,在这一过程中,对减贫治理政府角色的认识也在不断深化。特别是在脱贫攻坚时期,以精准扶贫精准脱贫基本方略为理念基础,中国国家减贫治理体系对差异化减贫需求的回应能力显著提升,[35]这些经验对于相对贫困治理长效机制建设同样具有启示意义。一方面,前文已述,由于中国区域之间发展的不平衡性,以及各区域之间、县域之间、社区和农户之间在资源禀赋、发展环境诸方面的差异,[36]相对贫困治理的路径选择仍应坚持因地制宜分类施策的精准理念和方法。另一方面,与解决相对贫困问题,不断回应减贫形势变动的目标和要求相对照,现有的政策体系仍有待不断优化和提升,表现在未来需要进一步通过扶持生产和促进就业的方式提升贫困人口自我发展能力,持续推进城乡公共服务均等化,构筑更加有效和可持续的社会安全网等诸方面,而上述各领域的减贫政策供给如何对差异化减贫需求保持足够的回应性,是影响相对贫困治理绩效的关键。

  其二,市场经济的益贫力。解决相对贫困问题固然离不开政府主导的政策干预,但发挥好市场机制的作用才能够从根本上帮助贫困人口建立可持续的生计。通过经济增长带动贫困人口增收脱贫是国际减贫治理的重要经验,特别是新千年以来推动“益贫式增长”成为国际减贫领域的共识和共同行动。[37]与西方发达国家主要通过社会政策推动相对贫困治理的方式不同,转型中国的相对贫困治理仍需要坚持统筹发展目标与减贫目标的实践取向。在实践层面,益贫式增长建基于一系列制度安排之上,如产业扶贫中的利益联结机制,以及政府政策的引导和扶持。

  最后,社会力量的参与力。脱贫攻坚战期间,全社会广泛参与到扶贫开发事业中,有力促进了攻坚目标的实现。但不得不承认,社会扶贫领域虽然取得了长足进展,但仍存在诸多制约其潜能发挥的问题与困境,诸如社会组织参与的范围和程度较为有限、参与能力尤其是专业化水平有待提升等。从国际经验来看,社会力量参与相对贫困治理,不仅有利于拓展贫困治理的资源,亦有助于推动减贫领域的模式创新。鉴于此,提升社会力量参与力,是迈向2020后相对贫困治理长效机制建设的重要议题之一。

  综上所述,2020后中国减贫形势的新变化,对国家减贫治理体系现代化和治理能力提升提出了新的时代命题。立足转型中国相对贫困问题的“自性”,探索解决相对贫困长效机制建设,开启了中国减贫事业的一个崭新阶段。而改革开放40多年间中国国家贫困治理体系建设所取得的成就与经验,则为2020后减贫体系建设提供了现实基础和有益参照。可以预期,中国解决相对贫困问题的探索,必将继续为全球减贫事业贡献智慧和方案,为发展中国家不断解决贫困问题提供经验参考。

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  [19]徐月宾、张秀兰:《中国政府在社会福利中的角色重建》,《中国社会科学》2005年第5期.

  [20]D.Brady,"The Welfare State and Relative Poverty in Rich Western Democracies,1967-1997",Social Forces,vol.83,no.4,2005,pp.1329-1364.

  [21]张世青:《提升社会活力:中国社会政策的发展取向》,《学习与实践》2019年第10期.

  [22]M.Desmond,"Eviction and the Reproduction of Urban Poverty",American Journal of Sociology,vol.118,no.1,2012,pp.88-133.

  [23]梅琳、吕方:《“新社会经济运动”:非政府组织与“私营标准”——基于公平贸易标签组织(FLO)案例的讨论》,《福建论坛》(人文社会科学版)2015年第10期.

  [24]蔺思涛:《经济新常态下我国就业形势的变化与政策创新》,《中州学刊》2015年第2期.

  [25]劳动密集型产业的区域转移也为中西部地区推动就近就地城镇化,促进留守妇女就业提供了机遇,脱贫攻坚期间山东菏泽等地依托产业转移发展“就业扶贫车间”,探索出有效的带贫模式,这些经验在治理相对贫困过程中亦具有借鉴意义.

  [26]翟振武、陈佳鞠、李龙:《中国人口老龄化的大趋势、新特点及相应养老对策》,《山东大学学报》(哲学社会科学版)2016年第3期.

  [27]李实:《中国农村老年贫困:挑战与机遇》,《社会治理》2019年第6期.

  [28]李伟:《新中国70年中国特色城镇化道路的演进与发展》,《中国党政干部论坛》2019年第6期.

  [29]联合国:《2050年中国城市人口将再增2.55亿》,2018年5月16日,https://news.un.org/zh/story/2018/05/1008862,2020年1月2日.

  [30]王锴:《以相对贫困来看城市贫困:理念辨析与中国实证》,《北京社会科学》2019年第7期.

  [31]魏后凯:《2020后中国减贫的新战略》,《中州学刊》2018年第9期.

  [32]魏后凯、苏红建等:《中国城市贫困状况研究——聚焦外来务工人员》,北京:中国社会科学出版社,2016年.

  [33]郭君平、谭清香、曲颂:《进城农民工家庭贫困的测量与分析——基于“收入—消费—多维”视角》,《中国农村经济》2018年第9期.

  [34]李小云、于乐荣、唐丽霞:《新中国成立后70年的反贫困历程及减贫机制》,《中国农村经济》2019年第10期.

  [35]吕方:《精准扶贫与国家贫困治理体系现代化》,《中国农业大学学报》(社会科学版)2017年第5期.

  [36]吕方:《“精准扶贫”不是什么?——农村转型视阈下的中国农村贫困治理》,《新视野》2017年第2期.

作者简介

姓名:吕方 工作单位:华中师范大学社会学院

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