内容提要：央地关系是当代中国国家治理现代化的一个核心问题。改革开放以来，我国央地关系改革采取的是一种渐进式实验主义思路，权力的上收与下放整体上呈现“弱制度化”的特点。现实当中，央地关系的改革与调整很大程度上依靠的是运动式治理、专项治理、压力型治理等非常规手段，尽管能够快速解决一些久拖不决的治理难题，但是并没有实现对传统国家治理模式的突破，也难以有效避免央地关系的“统死放乱”怪圈和周期性震荡。欲实现国家纵向治理的现代化转型与升级，必须加强以国家法治为中心的央地关系制度建设，以央地关系法治化来提升国家的整体治理能力。如此才能从国家制度建设层面维护中央权威，也才能真正形成既有秩序又有活力的地方治理。

　　关键词：国家治理能力；纵向治理结构；央地关系；弱制度化；法治化视角；渐进式实验主义

　　作者简介：封丽霞，中共中央党校(国家行政学院)政治和法律部教授、博士生导师。

　　在中国这样一个超大规模国家治理的过程中，中央与地方关系(以下简称央地关系)的处理即中央对地方的权力下放、控制与整合向来都是一个超级难题。面对人类历史上前所未有的人口规模和社会变革，由于国家治理任务的极度复杂性、高度分散性、地方差异性和历史延伸性，我国国家治理结构意义上的纵向分权是一个比横向分权更为重要和紧迫的问题。从央地关系的视角来看，国家治理能力的高低不仅体现为其主权管辖范围的大小，而在更大程度上取决于中央通过不同层级的地方自上而下执行政令的效果，以及中央权威不断向社会渗透、嵌入并进行有效的权力运作和社会整合的程度。换言之，国家治理的实效必须通过中央与地方两种治理主体的角色分工与高效合作，以及由此形成的国家治理的意志与行动的统一才能实现。如果把当代中国国家治理看作是一个动态的系统工程，首先“中央”要不断制定和完善一个公正权威、科学高效的高质量“治理体系”；其次，还要不断提高“地方”落实各项制度的执行能力。显然，中央的主要职责是负责国家治理制度设计的“最先一公里”，地方尤其是县域地方则主要负责国家治理各项制度落实的“最后一公里”。

　　为此，央地关系问题理应成为当代中国国家治理现代化的一个“轴心问题”。①理解中国特色国家治理过程中的诸多现象与问题，必须理解其背后央地关系变动的内在逻辑与现实考量。不管是总结改革开放40多年中国经济发展的经验，还是“国家治理的奇迹”，②央地关系都是一个很好的切入点。在思考当代中国是如何治理这个问题时，关键是要回答，中央是通过一套什么样的思路、制度机制和组织形式，有效实现政令的上传下达、上行下效，通过中央与地方的关联互动，共同完成经济发展和社会治理的总体性目标，从而显示出中国特色国家治理的强大力量？我们还要回答，现阶段央地关系改革如何跳出“一放就乱，一收就死”的“内卷化”怪圈，如何从制度设计上走出央地关系的“零和博弈”？基于对这些问题的思考，笔者将从新中国成立70多年来央地关系的历史演变、国家纵向治理的中国特色、通过央地之间权力划分法治化促进国家治理结构优化等方面，对于当代中国央地关系变迁的历史与实践逻辑进行初步的观察，以期获得对当代中国国家治理成就与不足的一种解读。

　　一、变革中的央地关系

　　新中国的建立标志着当代中国开始了独立民族国家的现代化征程。处理好中央与地方关系、实现国家自上而下的统一治理，既是维护国家统一、经济社会发展的必要条件，也是增强中国共产党治国理政能力的内在要求。权力的“上收”与“下放”贯穿中国共产党治国理政的全部过程。亨廷顿曾经从集权与分权的角度把国家的现代化进程分成三个阶段：“现代化对于一个分散的、组织薄弱的和封建的传统体制的第一个挑战：典型的是集中必要的权力以造成传统的社会和经济变革。接着的第二个问题是在该体制中扩大权力，以吸收新近动员起来的参政团体，从而创立一个现代体制”；然后，“在此后一个阶段，该体制就面临参政团体进一步要求分散权力并在各团体与机构之间确立相互制约的制度”。③这一描述大体符合新中国成立70多年来中央集权与地方分权的历史演变过程。其间，随着中国经济社会的发展与现代化进程的深入，央地关系也大致经历了一个从中央集权到地方分权、再到“选择性集权”和逐步制度化“有限分权”的过程。

　　(一)中央集权与国家治理的逻辑起点

　　19世纪中叶以来，近代中国的民主主义革命主要是围绕“建立一个独立统一的现代国家”的基本命题展开。④中国共产党在取得全国政权之后，首先就要结束自清末以来的国家分裂状态，建立国家政权体系，完成统一民族国家的建构。“中国的传统表明，只有一个统一的中央政府才能提供和平……由于‘中国人民站起来了’，它就必须是一个在中央政权统治下的政治实体。”⑤新中国成立之初，尽管中国共产党的主要任务由通过武装斗争夺取国家政权转变为建设和巩固国家政权，但在缺乏执政经验的条件下，新生政权仍然继续沿用高度集权的领导体制来实现对社会的控制与管理。中国共产党还肩负着在一个底子差、经济资源稀缺的贫弱国家加速工业化建设，实现富国强兵的现代化目标的历史重任。因此，以中央名义对全国范围内的各种经济社会资源实行控制和调配成为重要的前提条件。在统一民族国家构建的过程中，苏联模式的“示范”作用也是不言而喻的。“尽管中共极力维护其独立性……但在广义的政治观念上，中国的国家形式当然与苏联同出一辙。”⑥显然，中国源远流长的“大一统”国家治理传统，经历百年战乱的中国人民对于国家统一的强烈渴望，中国社会强烈的“现代化发展冲动”，中国共产党的革命政权建设实践，以及当时艰巨的国家建构任务和国际环境，都决定了“建立单一制的政治架构几乎是一个理所当然的选择”。⑦

　　尽管对于新中国来说，新中国成立之初的首要问题并不是分权，而是如何集权，但是很快党和国家第一代领导人就意识到中央高度集权带来的“一统就死”问题。1956年，毛泽东发表《论十大关系》提出“发挥中央和地方两个积极性”，即，“在我们这样一个国家，应该发挥中央与地方两个积极性。应当在巩固中央统一领导的前提下，给地方更多的独立权，让地方办更多的事情……我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权都没有”。⑧1956年9月，刘少奇在党的八大报告中也指出，目前国家工作的一个重要问题是必须适当地调整中央与地方的行政管理权限。于是，在“大跃进”的背景下，1958年开始了新中国成立以后第一次向地方放权的实践。由于很快引发了国民经济的混乱，从1961年起中央不得不把各项权力重新收回，强调“一刀切”和“全国一盘棋”。1969年党的九大之后，随着国家安全形势的变化，以备战为中心，中央要求各地建立独立作战的工业体系。中央开展对“条条专政”的批判，要求加强“块块专政”。大量中央大型骨干企业开始下放到地方，中央政府机构也进行大规模缩减。由于权力下放过多过快，经济计划与决策权过度分散，全国经济建设的合理布局与主要产品供销失去平衡，国民经济到了崩溃边缘。“文革”结束后，中央开始把一些重点企业收归统一管理，上收部分财政、税收和物资管理权。⑨综上所述，尽管20世纪50年代中后期和60年代末的两次放权改革最终都以中央重新收权告终，央地关系某种程度陷入“一收就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱”的循环，但是这两次放权实践深刻改变了传统计划经济的特征，使得中央集权的计划经济体制向地方分权的计划经济体制转型，也为改革开放之后的经济体制改革奠定了基础。⑩

　　(二)改革开放之后的权力“下放”

　　1978年改革开放之后，在经济建设成为中心工作的历史条件下，从国家治理实效主义的角度来看，中央向地方适当下放和转移部分权力，建立一种新型央地关系成为历史的必然。调动地方积极性、权力下放成为改革的主要策略。这时，扩大地方自主权的总原则是“凡是适宜下面办的事情，都应由下面决定和执行”。1979年《地方组织法》、1982年《宪法》明确了国务院和各级政府的职权职责及其相互关系。中央权力下放的一个重要方面就是逐步向地方下放立法权。1981年，五届全国人大授权广东省、福建省人大及其常委会制定单行经济法规。从1988年到1996年，海南省、深圳市、厦门市、汕头市和珠海市陆续获得制定经济特区法规、规章的授权。

　　除了法律、法规等正式制度层面的立法授权之外，国家的财税收入关系进行重新调整，干部管理权、经济事务和社会管理权也逐步下放。在权力下放的过程中，财权和干部人事任免权的下放发挥了决定性作用。1980年，在三个直辖市之外的所有省、***开始实行财政“分灶吃饭”。1988年在37个省级地方和“计划单列市”推行“财政包干”。这种“包干制”直接推动了地方政府成为具有明确经济利益和主体意识的治理单元。(11)1984年，中央干部管理的权限由下管两级调整为下管一级。在省级地方，除了省的最高领导层之外，其他职位任命可以由省内掌控。财政和人事任免制度改革使得地方拥有了可掌握的财税收入和本地干部的任免权，获得一定程度的经济、人事自主权和利益支配权。这就激发了地方发展经济、增加收入的积极性，促使国家行为重点向经济建设为中心的整体转变。

　　从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，随着中央权力下放以及地方对经济生活的深刻卷入，地方的自主性、自利性以及地方之间的竞争都得到加强。在搞活地方经济的同时，“人们对于权威的认同程度在不断下降；党和政府及领导人的威望大不如从前；对抗政府政策法令的技巧已达到炉火纯青的地步；中央政府一些关于国计民生的重大决策无法顺利施行”。(12)人们开始担心“从经济上的分崩离析，到财力上的极度分散，进而发展到政治上的相互对立，最终走向社会动荡和国家分裂”。(13)就此，邓小平多次强调“中央要有权威，宏观管理要体现在中央说话能够算数”。(14)这就为新一轮央地关系调整埋下了伏笔。

　　(三)市场经济目标下的选择性集权

　　1992年邓小平南方谈话之后，发展社会主义市场经济成为我国经济体制改革的主要目标。在建立统一的社会主义市场经济体制的大背景之下，20世纪90年代中期，中央开始转变地方分权的思路，在经济和社会管理方面推行中央“选择性集权”改革。这一时期的再集权，不是要退回到改革开放之前的状态，而是本着“整体推进、重点突破”原则，选择财税金融、企业管理、社会保障、人事任免等特定领域的权力重新收回中央，通过强化中央政府的权力重建国家能力。(15)

　　其一，在财税金融制度方面，1994年开始实行分税制改革。通过大幅度提高中央的财政收入、保障中央财权，大大加强了中央对地方经济行为的宏观调控。1998年，撤销中国人民银行省级分行，设立跨省区9家分行，确立中央在货币金融领域的权威。其二，在干部任免制度方面，1995年颁布《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，(16)开始实行地方党政主要领导干部异地任职和回避制度。1998年。颁布《中共中央管理干部名称表》，要求所有副省级以上干部均由中央直接考察和管理，地方主要正局级岗位干部向中央备案。1999年，建立干部交流制度。中央与地方之间的干部交流日趋频繁。其三，1998年之后，中央开始对税收、工商、质监、食品药品监督、统计、国土、煤炭、环保等部门实行垂直管理，采取中央集权化管理模式来化解中央对这些涉及国计民生重要领域的管控与治理难题。20世纪中后期的一系列中央集权化改革目标明确，旨在打破地方主义的“块块结构”，保证中央的法律和政令在地方得以有效实施。这些举措有效提升了中央的治理能力，扭转了改革开放以来地方分权改革所导致的中央权威弱化和治理能力不足的局面。中央得以在全国范围内推行一系列重大改革，譬如加入WTO、国有大企业兼并重组、建立统一医疗保障制度等。在中央再集权的同时，国家治理又面临着新的难题。这主要表现为：

　　一是，央地在权责分配方面的严重不对等。随着财税、金融等方面的权力被大幅度集中到中央，中央收入所占比重显著增加，但支出任务却没有相应增加。新增加的财政支出，尤其是社会保障方面的支出责任几乎都由地方财政来承担。尽管中央的转移支付弥补了一些地方的财政空缺，但是由于转移支付的非规范性和非均衡性，又诱发了“跑部进京”“跑部要钱”等腐败现象。二是，引发新的“条条管理”与“块块管理”的矛盾。这是因为，通过再集权过程流向中央的权力并不意味着中央相应拥有了整体意义的权力。这些上收的权力实际上分散在相关中央部门。一言以蔽之，中央集权事实上是中央部门的集权，即大量经济与社会管理的权力从地方的“块块”转向中央的“条条”。三是，在中央的强力考核与官员问责之下，地方改革与创新的勇气和动力在消退和减弱。地方“先行先试”的政治成本和社会成本都大幅度提高。如果没有来自中央的特别授权和政治支持，很多地方难以启动带有地方特色的制度试验。即使是获得了中央授权，地方领导人也通常选择非常谨慎、低调的改革思路。

　　(四)全面深化改革时期的集权与分权并行

　　随着改革开放的深入进行，中国的经济结构与社会利益格局日趋复杂与多元。传统的国家与社会、政府与经济的关系亦出现深刻变化。不同地方之间发展的差异性与不平衡性也在迅速拉大。市场化改革在带来经济繁荣的同时，市场对于权力和社会的侵蚀所带来的政府公共服务缺位、环境污染、资源滥用、教育不公、官员贪腐等一系列问题也逐渐暴露出来。经济与社会发展的全球化竞争也在不断挑战国家治理的综合能力。与上述这些变化相适应，传统的央地关系和国家纵向治理亦受到深刻挑战，中央在宏观调控、权力规制、社会治理、利益调整、汲取资源等方面的权威与能力面临再塑与提升的任务。

　　党的十八大以来，我国进入全面深化改革和全面依法治国时期。这一时期，央地关系调整不再是简单的行政权力上收与下放，也不再是整体意义上的中央集权与地方分权的间歇性交替进行，而是呈现出更为复杂、灵活、多维调整的局面，也显现出愈来愈规范化、制度化的特点。在维护中央权威、保障“中央集中统一领导”的基础上发挥“两个积极性”成为央地关系调整的主要基调。(17)为加强中央的集中统一领导，中央成立全面深化改革、全面依法治国、国家安全、网络安全和信息化、审计等重要领域的决策议事协调机构，统筹和整合各个地方和部门的资源和力量，确保中央对重大工作的顶层设计和全面领导权。为加强对各级干部的行为规范与监督，纪委系统逐步实行由过去的完全属地管理变成上级纪委为主、同级党委为辅的双重领导(半垂直管理)。(18)为确保中央政令畅通、令行禁止，建立重大事项向党中央请示报告制度和巡视制度，加强对干部遵守党规党纪情况的巡查和监督。为推进国家法律的统一实施、解决司法权地方化、行政化问题，实现省以下地方法院、检察院人财物统一管理，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，最高人民法院设立巡回法庭。这些司法“中央集权化”改革举措有效保障了审判权的依法独立行使，维护了国家司法权威和法治统一。

　　中央在政治上加强集中统一领导的同时，向地方大幅度下放立法权。2015年修改的《立法法》将地方立法权主体扩展到“设区的市”。为推动经济与社会的高质量发展，充分发挥地方制度创新“试验场”的作用，中央还选择特定地方进行选择性放权。新《立法法》规定，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。为促进地方在经济发展和社会治理方面的体制创新和制度试验，截至2019年12月30日，全国人大常委会共作出25件授权决定。依据这些授权，我国一共设立了18个自由贸易试验区。在这些自由贸易试验区，中央授权可以暂停全国性法律的适用并允许其进行创新性制度试验。在行政审批改革方面，也体现出明显的“分权”趋势。党的十八大以来，已有数百项审批权下放给地方。