内容提要：自党的十八大以来，党内巡视制度作为全方位、开创性改革的重要一环，被赋予了新的活力和功能，逐步形成以“全国一盘棋”为目标，以“千里眼”为基础，同时以“关键少数”和“把纪律挺在前面”为对象和手段的实践新特性。在类型化党内巡视制度的功能特性时，从督促检查机制、信息搜集机制、治理规则机制和监督机制四个方面分析和总结党内巡视制度的“代偿”功能。正是“党政合理分工”与“党的集中统一领导”共同形塑了党内巡视制度的“代偿”功能。

　　关键词：党内巡视制度/ 代偿/ 党政分工/ 党政复合关系/

　　作者简介：侯学宾，吉林大学法学院教授、博士生导师，国家“2011计划”司法文明协同创新中心研究员；陈越瓯，吉林大学法学院研究生。

　　一、引言

　　自党的十八大召开到2017年6月止，第十八届中央的巡视工作已开展十二轮，先后完成对省区市、中管国有重要骨干企业和金融机构、中央和国家机关、中管高校的巡视工作，在党的历史上首次实现一届任期巡视全覆盖。①紧接着党的十九大在党章修改中，明确将巡视单列一条，更加具体地规定巡视制度的要求、任务和内容。②在党内巡视制度日益常规化和制度化的过程中，我们不禁反思党内巡视制度只是发挥反腐的作用吗?只是从严治党要求的制度化吗?对这些问题的回答，关涉到党内巡视制度在我国党政体制和国家治理格局中的功能定位问题。

　　党内巡视制度及其功能越来越引起学界的重视，研究路径和观点主要集中于“治党论”与“党治论”。③“治党论”将巡视制度作为政党自身的组织建设手段，纳入从严治党的范畴，强调该制度的建立与完善是执政党内部制度(特别是监督制度)的创新。④“党治论”则将巡视制度的建立视为提升党的执政能力的重要组成部分，关注该制度在国家治理体系中的角色与功能，进一步揭示党内制度对行政系统的外部效应。⑤这两种分析路径都具有一定解释力，但同时存在着不可忽视的缺陷。第一，两者都将党内巡视制度的功能定位于反腐，作一种标签化、静态化处理。诸如很多学者将其视为反腐败工作中的“镇妖之宝”，甚至将党内巡视制度的功能与反腐划上等号。⑥第二，“治党论”将党内巡视制度的功能局限于党内，没有意识到制度设立后的运作过程本身不是孤立的，其功能的发挥与所处制度环境中的各要素之间相互影响。第三，虽然“党治论”注意到党内巡视制度在运行中与外部环境的互动，比如作为党内制度的巡视制度如何处理与其他国家正式制度之间的关系。但相关研究内容过于零散，不成体系。诸如有学者曾提出党内巡视制度应担负诸多公共职能，但却无法解释原本应由行政系统处理的问题是在什么样的“语境”下需要党内制度给予“救急”。因此，对党内巡视制度功能的研究需要在“党治论”的研究路径下进行更加精细化的推进：从中国特色党政复合体制的角度出发，分析党内巡视制度在整个国家治理现代化进程中所扮演的角色和功能。

　　本文意图对十八大以来党内巡视制度的实践进行事实描述和概括，从四个方面提炼党内巡视制度的实践新特征。在此基础上，本文提出在国家治理体系与党政复合体制下，党内巡视制度主要发挥一种“代偿”功能，也就是说当行政系统的常态治理能力不足或失效，致使国家无法通过“制度化、常规化和专业化”⑦途径实现国家治理的情况下，党内巡视制度通过政治手段“代偿”政府常态治理能力存在的缺陷，并促使其恢复正常或有机更新。更进一步，党内巡视制度“代偿”功能存在的制度前提是党政合理分工，而功能实现的制度保障是依靠党的集中统一领导。

　　二、党内巡视制度的实践新特征

　　党内巡视制度作为一种战略性安排，其运行方式和实践特征与特定时期内党所面临的环境和任务密切相关，具有很强的政治性、导向性与时效性。在民主革命时期，贯彻中央意志、强化组织联系成为战争环境下党内巡视制度的首要任务。在改革开放三十年中，围绕经济建设和依法治国的重要目标，党内巡视制度逐步走向规范化，并以此为基础力图巡查各地各部门在政治、经济、文化等方面执行党的路线方针政策和决议、决定的情况。自党的十八大以来，党内巡视制度作为全方位、开创性改革的重要一环，被赋予了新的活力和功能，逐步形成以“全国一盘棋”为目标，以“千里眼”为基础，同时以“关键少数”和“把纪律挺在前面”为对象和手段的实践新特点。

　　(一)巡视目标：“全国一盘棋”

　　“巡视，是政治巡视而非业务巡视”，这是十八大以来党中央对于巡视制度的重新定位。突出“政治巡视”，意味着“巡视要旗帜鲜明讲政治”，而最大的政治就是“落实党中央的精神、贯彻习近平总书记系列重要讲话精神”，“把维护党中央权威和集中统一领导作为根本政治任务”。⑧维护党的集中统一领导，就是维护中央之于各地方、部门的最高权威，确保地方与中央步调一致。十八大以来的运行实践正体现出党内巡视制度旨在实现“全国一盘棋”的目标。

　　“全国一盘棋”呈现出一体两面的内涵：一方面，中央具有获得所有地方服从的合法性与权威性；另一方面，中央政令在全国得到实践上的一体遵从。前者主要由宪制配置和观念机制加以维系，而后者则依赖中央对于地方执行情况的巡查，最终“保证中央政令畅通”。十八大以来的实践表明，巡视工作已经形成了以中央巡视为核心，以各省区市党委巡视、中央有关部委、中央国家机关部门党组(党委)巡视为两翼，以市县巡查为末梢的“一体化”巡视格局。“条块并进”的思路暗含着“一视同仁”的要求，要求地方政府以及各部门均要强化“全国一盘棋”的理念，自觉维护党中央的权威，做到令行禁止。在此基础上，巡视制度从“量”与“质”两方面扮演着中央对地方“督促检查机制”的角色，在实质意义上推动国家治理走向“全国一盘棋”。

　　在“量”的方面，巡视的“范围”与“频次”扩大。对于巡视“范围”，《中国共产党巡视条例》(以下简称《巡视条例》)经过两次修订，将人大常委会、政协、人民法院、人民检察院、国有企业等主体纳入，在横向上扩大了巡视范围，同时经由市县巡查制度以及中央有关部委、中央国家机关部门党组(党委)巡视在纵向上扩大了巡视范围；对于巡视“频次”，不断推出常规巡视外的专项巡视、机动巡视等新型巡视方式，并采用“一拖X”的形式进行批量巡视，“简化程序、直奔主题”，逐步提高巡视的频率以及效果，实现“一届任期巡视全覆盖”。在“质”的方面，党内巡视“内容”的质量逐步提升。巡视不同于政府内部指向具体问题解决的“专项行动”，而是从政治高度查找政府在追求绩效中出现的问题，并将这些问题转化为执政党意识形态中的政治问题，即要“着力发现违反群众纪律、工作纪律、生活纪律，搞形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题”(《巡视条例》第15条)，从而在执政党层面实现地方服从中央，全党服从中央。

　　(二)巡视机制：“千里眼”

　　在新时期的巡视工作中，“发现问题，形成震慑”是文件中频繁出现的话语。党内巡视在实践中涵盖了解实情、归纳总结、提出意见、促进解决等一系列要求，且巡视要求被提高到“对重大问题应该发现而没有发现就是失职，发现问题没有客观汇报就是渎职”⑨的高度。这表明，巡视制度恰似党中央的“千里眼”机制，旨在确保中央及时获知地方的真实信息，找出阻碍“全国一盘棋”格局实现的症结所在，从而为全面从严治党与全面深化改革提供信息支撑。

　　巡视制度是独立于行政系统内部监督机制的信息传递渠道，具有“一竿子捅到底”的制度设计特征。《巡视条例》授权中央以及省一级巡视组针对巡视工作中的重要情况和重大问题，在规定条件下可以直接向中央巡视工作领导小组组长(一般由中央纪委书记兼任)或省、自治区、直辖市党委书记报告，这样就能使中央摆脱行政系统内部冗杂的层级设置，直接获取“一手资料”。这种新特征促使巡视制度在信息搜集上实现“量”与“质”的双重提升。第一，以“一竿子捅到底”为基础，巡视制度在“量”上强调“广泛听取各层级、各界别、各部门、各方面的意见和建议，作出全面客观的分析和判断”，“巡视工作要着力打造民意反映平台”。⑩第二，巡视制度在“质”上拓展信息搜集的深度。违纪违法问题线索的搜集只是巡视工作的一部分，更为重要的是搜集“普遍性、倾向性和其他重大问题”。“着眼于全面深化改革总目标……从完善体制机制、加强监督管理上，提出针对性、操作性强的意见建议，为协调推进‘四个全面’战略布局和‘五位一体’建设提供决策参考”，体现出党内巡视制度在国家治理体系中的独特作用。(11)

　　(三)巡视手段：“把纪律挺在前面”

　　坚持思想建党与制度建党相结合，做到用制度管权管事管人，“制度”成为新时期党内巡视推动实现“全国一盘棋”的重要抓手。“把纪律挺在前面”，是指纪法分开，将党的纪律与规矩前置，用纪律的尺子衡量被巡视党组织和党员干部的行为。“挺在前面”有两层含义：其一是时间意义上的“前置”，这表现为所谓的“抓早抓小”；其二是程度意义上的“前置”，强调实行“纪严于法”。

　　第一，巡视制度的“抓早抓小”与监督执纪“四种形态”的前两种相对应，这要求在展开巡视工作时，从小职务、小问题、小倾向上抓起，将巡视监督的关口前移，抓早抓小。例如2015年《巡视条例》修订时，特别将巡视信访受理对象“由原来的被巡视党组织领导班子及其成员，延伸至下一级党组织领导班子主要负责人。因为被巡视党组织下一级主要负责人是被巡视党组织领导班子成员的重要来源”。(12)

　　第二，“纪严于法”主要是指“标准严格”，强调把纪律挺在法律的前面，在法律不便调整的领域与法律不能调整的领域树立起严密的纪律之网。“不便调整的领域”，是指执政党传统治理手段适用的领域，国家法律因其公共性不便涉足，政治纪律与规矩所覆盖的范围是典型代表。“不能调整的领域”主要是指国家法律不能设定更高义务的领域，道德纪律所覆盖的范围是典型代表。近年来，有悖于社会公德、职业道德、家庭美德的行为成为违纪线索搜集的突破口，此时党纪体现出党组织的道德权威。

　　(四)巡视对象：“关键少数”

　　实现“全国一盘棋”，既要依靠“将纪律挺在前面”的制度设计，也要依靠党员的一体遵从，而党员领导干部作为党的事业的骨干更应起模范带头作用。十八大以来党员领导干部在政治舞台上的“影像”被呈现为“关键少数”这一新提法，他们是层层权力归结的中心。巡视制度在推动实现“全国一盘棋”的过程中，紧紧围绕“关键少数”，表现出既“监督”又“依赖”的对立统一形态。

　　十八大以来的巡视制度明确监督对象主要是党组织领导班子及其成员，而其中的领导班子主要负责人则是重点。以此为基础，抽查核实领导干部报告个人有关事项的情况、与被巡视党组织领导班子成员进行谈话等一系列监督到人、责任到人的制度被搭建起来，意味着执政党的传统治理手段能经由“人对人”的方式再次得以适用，其中特别是要着力发现党员领导干部是否存在“团团伙伙、拉帮结派，是否拉拉扯扯、讲哥们儿义气”(13)等违反政治规矩的现象。巡视制度通过抓住“关键少数”，相当于消解以“关键少数”为圆心，以“人身依附关系”为半径的利益共同体，力求维护党中央权威、维护党内团结统一，净化党的政治生态。

　　“关键少数”也是当下中国政治运行中不可或缺的要素，因此，巡视制度对于“关键少数”体现出了“保护性监督”的特点。“保护性监督”与“对抗性监督”相对，是指监督者和被监督者在整个监督过程中呈现合作的态势，在根本目标上是一致的，寓监督于支持中，在监督中推进工作。(14)十八大以来的巡视制度在以党组织领导班子及其成员为监督对象的同时，也强调党委“五人小组”对巡视工作的领导、推动作用。“‘五人小组’要认真听取每轮巡视情况汇报，党委书记必须旗帜鲜明，对重点问题、重点人和重点事提出具体处置要求”(15)，“党委书记作为第一责任人，既要挂帅，又要出征”。(16)

　　三、“代偿”：党内巡视制度的功能表现

　　十八大以来党内巡视实践的新特征，展现出该制度并不单纯是执政党内部传统治理手段的延续，而更有可能是中国特色党政体制下新的国家治理措施。因此，理解巡视制度的功能不能局限在党的系统内部，而是需要在党—政二元关系的范畴内进行考察。该制度的功能具有明显和积极的“外部溢出效应”，这种溢出效应的扩散方向主要针对行政系统。如何用一个概念或范畴精准界定和概括巡视制度在实践中透过党的系统渗透、扩散和外溢到行政系统的过程、机制和特性，是一个艰巨的理论难题。

　　本文试图运用“代偿”概念进行涵摄和概括，这个概念源自于医学领域，主要指“某些器官因疾病受损后，机体调动未受损部分和有关的器官、组织或细胞来替代或补偿其所缺损的功能”。(17)“代偿”发生于机体功能失灵的特殊情形下：作为“代偿”基础的替代性机体都有一定的储备力，且具有极强的易变性，一旦发生生理性需要，就会快速调动体内相关资源实现替代或补偿功能。这种“代偿”不是一种代替，最终是为了被替代性机体的恢复。(18)在党—政复合制度中，当行政系统的常态治理能力存在不足和缺陷时，行政系统自身难以应对这种治理失灵，或者应对成本过高，那么党的系统的巡视制度就扮演了发挥“代偿”功能的替代性机体角色。而党内巡视制度则正是凭借对于体制内相关资源极快、极强的调动能力，促进行政系统常态治理能力的恢复与有机更新，从而推动国家治理的规范化发展。

　　根据党内巡视制度的实践，这种“代偿”功能主要体现四个方面：督促检查机制、信息搜集机制、治理规则机制和监督机制。因此我们将从这四个方面来总结和分析巡视制度如何呈现和实现对行政系统的“代偿”功能。

　　(一)督促检查机制的“代偿”

　　在行政系统的治理结构中，超大国家治理规模意味着必然要赋予各级地方政府一定的灵活执行权力，但是这种“灵活”会在实践中演变成为各级地方政府特别是基层政府的“乱作为”与“不作为”。前者是指地方政府为追求目标实现而“不择手段”，逾越权力正常运行边界，如为追求经济增长指标大搞“土地财政”，带来“95％被巡视省份发现地产腐败”。(19)后者主要是指“不愿为”，即地方政府参与“政治锦标赛”的动力仅限于围绕中央政府所设定的有利自身的目标，而忽视了地方政府最基本的实现公共服务均等化的任务，“民生腐败”现象突出。

　　地方与中央的步调不一已经刺激到单一制总基调的神经，迫使中央政府把督促检查工作上升为政府工作重要组成部分的高度，强调要把督促检查工作贯穿于政府工作的全过程。(20)但是，中央与地方关系中自上而下的多层级权力结构影响了行政系统自身的纠偏能力。实践中“共谋”现象的大量存在导致中央政府的督促检查措施常流于形式。第一，就“块块”关系而言，上下级政府在“行政发包制”下身兼“运动员”与“裁判员”双重角色，既要承受上级“一刀切”政策与实际情况的不兼容而“变通”执行政策，也要通过强激励机制促使下级完成本级下发或转发的“任务”。双重角色层层复制，导致上下级政府为维护地方利益而联合起来以应付检查。第二，就“条块”关系而言，“块块”对“项目制”下的“条条”有着资金需求，而“条条”在基层具体执行任务时则要通过“块块”来统筹工作，相互需求很快发展为“条块”共谋，共同致力于本辖区利益的最大化。(21)中央政府的督促检查在“条”“块”上都遭到层层阻截，督促检查效果不佳，影响“全国一盘棋”的实现。

　　面对行政系统在督促检查机制上的失灵，分属党内系统的巡视制度发挥了一种替代性的督促检查功能，有效地实现了“代偿”。第一，凭借“一体化”的巡视格局与“条块并进”的制度运行思路，巡视制度使得中央的督促检查网络化，摆脱了原有的单一进路。《巡视条例》修订后，中央对省级巡视工作由“指导”变“领导”，实现了巡视业务的“准垂直化”管理，“一竿子捅到底”的工作机制为突破“块块共谋”与“条块共谋”打下了坚实的组织基础。第二，通过增加巡视对象、巡视次数和细化检查验收的内容，巡视制度力图实现更大范围与频率的“抽查”，以及对地方政绩测算的质量管控，由此扩大“共谋”存在的机会成本，推动地方经济社会发展方式朝着中央所期望的科学方式转变，实现中央对地方行为的及时纠偏。第三，查摆问题讲求政治，一方面利于溯溪流而求渊源，在政治高度上总结这些丰富多面的问题背后的制度原因；另一方面有利于统一查摆问题时所遵循的根本标准，也为后续建章立制以及实现“全国一盘棋”打下坚实基础。

　　(二)信息搜集机制的“代偿”

　　在国家治理模式的单一制基调下，中央政府决策能够回应治理风险的基础在于信息搜集渠道的畅通和信息内容的准确。在行政系统中，中央政府特别关注信息生产的质量与传输机制的畅通，近年来出现的“联网”“建档立卡”等新词所代表的“数目字管理”正是中央政府努力全面、精确获取信息的体现。但是在实践中，行政系统内部的信息收集机制存在制度性难题。一方面，自上而下的政府信息搜集机制同样面临着地方各级政府的“共谋”问题。中央政府所需的信息不是“自下而上”自发形成的，而是为了满足“自上而下”搜集信息的需要被动形成的。这就意味着，只要信息形成与流动所依赖的体制机制不发生改变，信息的可靠性就难以得到有效提升。(22)另一方面，“自下而上”的信息生成以及传输机制也被堵塞，最为典型的代表是信访制度在实践中的异化。信访制度所承载之纠纷蕴含着大量信息，原本可以为中央政府制定决策、验证决策执行效果提供支撑，但这一功能却由于信访制度过于偏重纠纷解决与权利救济而被搁置一旁，而与“维稳”的“绑定”更使得信访演变为颇具政治风险的制度设施。

　　面对行政系统内“叠床架屋”式的组织架构以及常规信息生成传输机制的失效，党内巡视制度却能够“一竿子捅到底”，通过拓宽发现问题的渠道和加强发现问题的能力，强化行政系统内部信息搜集整合的功效，表现出对行政系统信息搜集机制的“代偿”。第一，巡视制度展现出更强的信息搜集和整合能力，在实践中集中表现为巡视制度既在客观上成为各方信息的集中点，又在主观上能够通过独有的运作机制增强信息搜集能力。一方面，巡视组并不是“单打独斗”。《巡视条例》明确规定，纪检监察、审计、政法、信访等部门均应当自觉配合巡视工作，(23)以建立健全巡视工作与有关部门的协调协作机制，做到信息资源为巡视组所享。另一方面，巡视组可以通过听取工作汇报、列席有关会议等方式消解不同层级之间的信息不对称，也可以通过抽查核实领导干部个人有关事项、与被巡视党组织领导班子成员个别谈话的方式消解层级与个人之间的信息不对称。第二，巡视制度尊重且致力于激活行政系统内的信息搜集机制，以防止资源虚置。《巡视条例》明确规定受理信访是巡视组的主要工作方式之一。在实践中，中央纪委信访室及时汇总和提供被巡视地区、单位中管干部信访举报详细情况已成为十八大以来每轮中央巡视的规定动作。(24)十八届中央第九轮巡视通过指出国家信访局“对社情民意新动向、新特点的综合分析研判反映不够”来重新明确该制度运作重心，推动国家信访局“加大专题分析研判力度……及时汇总社情民意和群众反映，上报中央领导同志”，让信访制度回归到“为党中央、国务院提供决策参考”的初衷上来。(25)

　　(三)规则治理机制的“代偿”

　　当代中国的国家治理模式是依法治国，体现在行政系统中就是依法行使国家权力，法律构成国家治理的基本依据。但是在实践中，作为正式规则的法律在治理中常出现失效的情况，行政系统的治理机制时常会出现“失灵”的情况。第一，在行政系统的运行机制中，正式规则与非正式规则同样存在，但我国特殊的“行政发包制”更容易让非正式规则盛行。在单一制治理模式下，中央不得不将决断权逐级下放至各级政府，各级地方政府相对而言比上级政府更有实质权威性。这就容易导致“向上负责”演化为“向上一级负责”，使得依附于人缘关系的非正式规则凸显，官员不得不花大力气经营非正式关系。(26)第二，非正式关系往往处于作为正式规则的法律不能或无法调整的范围。非正式规则盛行导致的各级地方政府脱离法律运行的情况，意味着中央地方关系单一制总基调的设计流于形式，这不仅只是“腐败”或者“作风”问题，还事关党和国家的政治安全。(27)

　　行政系统内部正式规则(法律)所处的尴尬境地，呼唤一种“立规代偿”，使得中央政府能够在“讲政治”高度对潜规则进行清理，同时又可以建章立制，防止在正式规则筑牢之前行政秩序涣散。党的十八届四中全会提出，完备的法律规范体系与完善的党内法规体系都是中国特色社会主义法治体系的组成部分。因此，巡视制度“代偿”功能体现在主张纪律挺在前面，纪法分开，纪严于法，在行政系统内正式规则“失声”的情况下，把巡视过程中发现的业务问题溯源至政治问题，强调任何问题“归根结底都是党的领导弱化，党的建设缺失，全面从严治党不力，党内政治生活不严肃、不健康造成的”(28)，通过纪律前置惩处违规行为，通过纪律补缺制度，密织纪律之网，筑牢正式规则。政治纪律已成为十八届中央巡视后期首要的巡视依据，其作为推行政治教化的有力载体，突出体现执政党逐步将政治教化与刚性纪律约束相结合，走出一条政治动员的新路子。对道德纪律的强调也是执政党特有的政治伦理的再次宣示，其在本质上统一于政治纪律。巡视制度以这些纪律为抓手，让全体党员在思想上、行动上与核心保持一致，让地方向中央看齐，筑牢“全国一盘棋”的制度支撑，实现规则之治。

　　(四)“一把手”监督机制的“代偿”

　　在行政系统中，由于中央集权制的“向上级负责”容易演化为“向直接上级负责”，而“直接上级”的权力核心依然指向“一把手”，这样就容易在地方形成以“一把手”为核心的人身(权力)依附关系。“一把手”的监督难题突出体现在“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”(29)。第一，“政治锦标赛”下各级地方政府的“运动员”角色使得指标达成被放在首要地位，党风廉政建设责任则相对忽视。政府内部上下级的监督常常被置于事务性考核之中，听汇报、要材料等方式使得“一把手”监督流于形式。第二，同级政府组成人员共处于一个紧密的生态系统之中，官僚体制的封闭性以及因此形成的庇护关系导致同级纪检机关监督“一把手”的力度不够。第三，“直接对上级负责”的现实使得下级政府组成人员晋升空间很大程度上被操之于上级“一把手”，抹杀了下级监督的可能性。此外，耽于“一把手”在中国政治运作中所处的“节点”地位，使得监督陷入两难。

　　行政系统内“分散集权”的垄断结构呼唤一种“针对性监督”，既可以使中央政府能够处理地方政府“一把手”权力过分集中的问题，又能防止破坏“行政发包制”的正常运作。巡视制度对于“一把手”监督机制的“代偿”作用体现在围绕“关键少数”精准发力：首先，巡视制度破解了“上级监督太远”与“下级监督太难”的难题，并间接带动“同级监督太软”的解决。巡视组由中央派出，其权威来自中央，但与此同时，巡视组又深入被巡视单位，通过个别访谈、抽查个人档案资料的方式详细了解“一把手”的工作情况，从而拉近了上级纪检机构与受查对象的距离，同时保障下级监督举报的安全性。而针对“关键少数”严格适用政治纪律、政治规矩，清除“团团伙伙”，旨在消除围绕“一把手”产生的人身依附关系，让政治生态重归“绿水青山”，从而为“同级监督”营造了良好的制度环境；其次，巡视制度的“保护性监督”照顾到了“一把手”在当下中国政治生活中的微妙地位，在把地方分权带来的治理风险限制在可控范围内的同时，维系“行政发包制”的正常运作，防止中央政府治理成本的放大。

　　四、党内巡视“代偿”功能的制度与观念基础

　　巡视制度“代偿”功能实现的背后，展现出一种新型的党政互动模式。需要继续追问的是，巡视制度的“代偿”功能在新型的党政互动模式中是如何孕育而生的，或者说“代偿”功能的基础是什么?在我们的惯常认识中，行政系统的科层制设计凭借其专业分工、等级有序、照章办事的形式理性特点能有效地将政治问题趋向行政方式解决。所以，上述问题可以转化为：为什么要以执政党特有的治理手段来政治化地解决政府职能转变中出现的行政问题?为什么这种政治化的解决手段能够成功?

　　我们必须将目光从西方政治学理论关于政党和政府关系的一般模式上回转到中国的政治现实和理论。在我国，执政党的领导在国家政治生活中起主导作用的实现包含两个重要方面：“一是中国共产党自身具有高度的组织性和纪律性，是一个严格实行民主集中制的政党；二是中国共产党将自身的组织方法通过党和国家体制拓展到整个社会，形成党治国家格局”。(30)中国的各种政治关系和重要的政治现象背后都隐约浮现这种特殊的党政复合关系，巡视制度“代偿”功能的实现过程也不例外。具体而言，正是“党政合理分工”与“党的集中统一领导”共同形塑了党内巡视制度的“代偿”功能。

　　(一)党政合理分工是“代偿”功能“存在”的基础

　　党政关系问题的本质是执政党如何领导并掌握国家政权，实现对国家和社会的领导和治理。(31)从建国初期到现在，我国的党政关系经历了长期的演变过程，当下中国的党政关系是建立在合理分工基础上的复合模式。王岐山同志曾指出，“在党的领导下，只有党政分工、没有党政分开，对此必须旗帜鲜明、理直气壮”。(32)“党政分工”是针对“党政合一”与“党政分开”提出的中间概念，是指在绝不否定党的领导的前提下，改革和完善党的领导方式与执政方式，党政之间在职能上分工，在载体上分开，但执政党又要以一定方式领导或参与政权。(33)

　　“党政分工”体现了党政之间“相对分开”与“相对重合”的统一，而这种“若即若离”的关系作为巡视制度“代偿”功能存在的制度前提有两重含义：一方面，在党政“相对分开”的意义上，只有行政系统与党的系统载体分开、职能分离，才会有“替代性机体”与“被替代机体”的存在。因此，在党政合一模式下巡视制度不可能具有“代偿”功能。另一方面，在党政“相对重合”的意义上，党政之间相互协作、合理分工，理论上党的系统负有义务去弥补行政系统存在的缺陷。从现实来看，党的系统与行政系统相互协调的制度也为“代偿”提供了平台。党政合理分工下的“相对分开”与“相对重合”有着相应的观念和制度支撑，构成了巡视制度“代偿”功能“存在”的基础。

　　第一，从观念机制上来说，作为马列主义政党的中国共产党具有极为强烈的使命感和责任感，这体现在执政党的“先锋队”角色上。一方面，执政党基于先进性要求必须以领路人角色要求自己，体现超前地位，这就要求全党必须按照“先锋队”的高标准行事。另一方面则意味着执政党主动承担了一种“引领”和“帮带”的责任。在党的系统与行政系统关系上，党的领导决定了当行政系统出现问题时有义务进行帮扶协助并加以改善。(34)

　　“先锋队”的角色为巡视制度“代偿”功能以何种形式存在划定了路线图，也奠定了党的系统在思想上把巡视制度的“代偿”功能当作履行“先锋队”角色的责任，对行政系统进行“帮带”的制度基础。具体而言，一方面，“先锋队”的超前地位决定了党内巡视在查找问题时要分清“树木”和“森林”，所依据的标准则必须是严于国法的党纪，而政治纪律作为执政党特有意识形态的体现，必须更加严格地前置执行，以保证党的思想高度统一，防止“先进队”中有人掉队。此外，先进性也意味着思想可以适度超前于制度供给。十八大以来的巡视制度一直体现出“实践永远跑在制度前面”(35)的特点，使得巡视能够很好地超脱现有制度以创新机制、攻克弊病。另一方面，“帮带”的角色责任在宏观上体现在制度的高站位，即作为跳出“历史周期律”的治标之举和治本之策，而在微观上则是体现在对发现的问题从个别中见一般，发现共性和规律性问题，形成专题报告，为全面深化改革决策提供信息支持。

　　第二，党政协调机制为“若即若离”的党政分工关系提供了制度依据，使得党的系统在超然于行政系统的同时，又能对后者进行调试。以“归口管理”为例，这种协调机制旨在将各个国家机关按照职能分门别类归于相应党的部门进行管理，而且每个口都由执政党常委会体制中的相应党委常委负责，从而形成了对口关系。(36)这使得党的系统既在载体上与行政系统分开，又能通过“对口关系”在大政方针上对行政系统进行指导。

　　巡视制度“代偿”功能和以“归口管理”为代表的党政协调机制密不可分。首先，党内巡视呈现出分领域进行的态势，这是为了在分类处置的基础上以相似的政治标准进行检查从而提炼出具有共性的政策问题。十八届中央巡视将巡视对象依照主体业务、历史文化特点归入地方、部门、央企、金融和事业等五个不同的“板块”，进而通过“板块轮动”做到“同类同步安排、分批集中汇报”。(37)其次，“归口巡查”中更深次的内涵是发挥背后党政协调机制的作用。《巡视条例》规定，党委书记作为第一责任人要对重要环节亲自协调，这意味着其可以通过党委常委会体制以人格化的方式同其他分管常委协调推进巡视工作。此外，“巡视工作领导小组组长由同级党的纪律检查委员会书记担任”“省区市巡视办为党委工作部门”的规定，实际上也是为了发挥背后党政人员之间的协调作用，有利于争取组织部门、政法机关等对巡视工作的配合，从而为巡视制度上下沟通、纵横协调、内外联系提供支撑。

　　(二)党的集中统一领导是“代偿”功能“实现”的基础

　　党政合理分工只是“代偿”功能“存在”的基础，而要真正实现“代偿”，则需要作为“替代性机体”的党的系统拥有“代偿”能力，即协调各方、快速调动资源的权威与制度安排。作为执政党的中国共产党无疑具备这样的能力。在我国，党政之间具有分工关系，但由于“中国的党政关系不是对等的权力主体之间的关系问题，而是党在国家治理格局中对政府权力的安排和规范方式问题，党在这一关系中处于绝对的主导地位”，(38)党政分工的“合理”尺度由执政党把控。相应地，集全国性政党、长期执政党、马列主义政党三重身份于一身的中国共产党始终强调“全党服从中央”，中国单一制总基调的治理模式从根本上维系于党的集中统一领导。可以说，如果没有执政党的集中统一领导，巡视制度也就根本不可能具有“代偿”能力。我们依然从观念与制度两方面来分析党的集中统一领导对于“代偿”功能实现的决定性意义。

　　首先，从观念机制上来看，马列主义政党特有的意识形态强调组织严密与纪律严明，进而寻求取缔科层制的内部边界壁垒，以供统筹安排、政治动员之需，这就从根本上消解了组织科层的不畅通，从而服务于党的集中统一领导。(39)与此相呼应的是党的系统、“中央”在日常观念上拥有比行政系统、“地方”更高的权威。由此，下级服从上级、地方服从中央的一体化思维得以形成与实践。

　　在日常观念中，巡视组被设定为中央派出的组织，背负着中央的权威和信用。“钦差大臣”“八府巡按”等一系列昭示“中央”权威的形象化表述被用于巡视组，(40)而这与中国长期以来“央强地弱”的政治信任结构相暗合。(41)在“中央”权威被高度重视的时候，查找与中央相背离的政治偏差便成为党内巡视的第一要务，进而“讲政治”成为最根本的巡视标准，“团团伙伙”“山头主义”等现象成为组织自主性的标签而被严密杜绝，维护党中央权威和集中统一领导成为巡视制度的根本任务。总而言之，巡视自中央出，对于被巡视对象而言意味着中央权力随时在场，统一步调具有现实紧迫性，由此强化了党内巡视的权威性。

　　其次，从制度设施上来看，“条块结合，以块为主”的执政党组织架构与“党管干部”制度相结合，既为巡视制度指明了运作的着力点，又赋予了巡视制度协调各方的权威和快速调动资源的能力。

　　第一，“条块结合，以块为主”的执政党组织架构赋予了党把控全局和调动资源的组织能力。首先，党组织实行同级党委负责制。“块块”中的行政系统各部门的党组织都无一例外向同级党委负责。虽然各机关在业务上往往归口同级政府或上一级机关管理或指导，但在重大事项上，最终是向同级党委负责并报告工作；(42)其次，由于“条条”一般代表中央或省一级的垂直意志，过多“条条”的设置容易干扰“块块”的工作，因此如果想既实现中央对各级党委的统一领导，又不妨碍地方灵活性的发挥，就只能由各级党委分别向各自上级党委负责，最终在一个整体意义上的“条条”下实现中央集中统一领导。显然，在执政党组织架构中，条块结合是以块为主。这便导致在横向上，各级党委成为每一级决策中心，决定了每一级政治资源的分配，同时也要对各级的工作负总责，自然而然成为横向压力的中心；在纵向上，中央重大决策的传达要经由各级党委，由各级党委负责中央意志在基层的贯彻执行，它们自然也成为纵向压力中心。由此可见，各级党委已经成为“条块关系”日常运转的中枢，而各级党委具体化之后便是作为“关键少数”的党委领导班子，特别是其中的党委主要负责人。因此，抓住“关键少数”，一方面是找到了阻碍“全国一盘棋”的症结点，而更为重要的另一方面是，通过对“关键少数”的督促、引导，能够促使他们利用自身资源决定者的身份为巡视制度调配充足的资源，这也就解释了“代偿”功能实现过程中的“保护性监督”特点。

　　第二，“党管干部”制度通过强化党的人事权的方式将巡视的影响扩散到行政系统。“党管干部”原则的核心在于“管理主体的排他性，即察人、选人、用人之权专属于党……从而通过他们的工作实现党对国家和社会的领导权”。(43)而且“党管干部”的范围也不是局限于党的系统，而是包括行政系统内的人员。在我国的党政复合模式下，党政之间具有相互嵌入的特征，尤其功能上的嵌入赋予了党集中领导的组织和人事基础。在“条块结合，以块为主”的组织结构下，“党在不直接介入政府内部事务的同时，仍然承担着重要的政府性治理功能，尤其是政府内部的党组织仍然是实质上的决策者，政府公务人员中的党员，尤其党员干部更以双重身份承担着管理、社会事务的具体执行功能。”(44)党内巡视制度在运行过程中，尽管巡视的范围局限在党的系统，但是行政系统中的党员领导干部同样接受巡视制度的审查。正是通过“党管干部”制度，党内巡视的成效会通过党员领导干部传导到行政系统，从而实现对行政系统的代偿。

　　五、结语

　　“党内巡视制度”作为与“政法”“小组”等词汇相仿的中国本土概念，体现了中国特色党政复合模式下独特的国家治理方式，对于其组织运作过程加以研究，有利于明确这些本土概念的经验所指，提炼中国政治实践的特有逻辑。当然，“代偿”功能的提出并不意味着党内巡视制度在实践中仅发挥单一功能，更不意味着追求在学理上对当下主导话语进行周到、细致的辩护性解说，而是期望以规律为导向，立足纯化价值立场，以逻辑化、观察式思维，力图揭示党内巡视制度存在和运行的“规律”或“道理”。(45)

　　注释：

　　①刘少华：《中央巡视实现全覆盖》，《人民日报(海外版)》，2017年6月13日，第2版。

　　②“巡视”在中国现实政治中有多重所指，既可以指党内巡视制度，也可以指行政系统内的巡查制度，还可以指羁押场所巡视制度，本文在第一个意义上使用该词。文中的“巡视”“巡视制度”等都在同一意义上使用。

　　③在政党史研究中，“治党论”主要研究“政党自身的组织建设、组织管理和组织发展演进”；“党治论”主要研究政党的“治国主张及其在中国的实际运作”。王奇生：《党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态》，上海书店出版社2003年版，第2页。

　　④郑传坤、黄清吉：《健全党内监督与完善巡视制度》，《政治学研究》，2009年第5期；王美玉、李胜凯：《全面从严治党与巡视制度的相互关系》，《廉政文化研究》，2016年第3期。

　　⑤马静、岳军：《巡视制度在我国公共服务需求表达中的应用研究》，《社会科学研究》，2014年第6期；别红暄：《巡视制度与中国国家建设》，《广东行政学院学报》，2017年第3期；丰清：《“巡”出好干部》，《人民论坛》，2015年第13期。

　　⑥陈越瓯、侯学宾：《巡视组为什么那么“牛”》，《方圆》，2015年第15期。

　　⑦冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，《开放时代》，2011年第1期。

　　⑧杨晓超：《增强“四个意识”深化政治巡视》，《中国纪检监察报》，2017年3月8日，第5版。

　　⑨《中央巡视组将对北京、天津等地开展常规巡视》，《成都晚报》，2014年3月16日，第2版。

　　⑩《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》编写组编：《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》，中国方正出版社2015年版，第95页。

　　(11)《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》编写组编：《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》，中国方正出版社2015年版，第154页。

　　(12)《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》编写组编：《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》，中国方正出版社2015年版，第160页。

　　(13)《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》编写组编：《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》，中国方正出版社2015年版，第143页。

　　(14)王若磊：《“保护性监督”抑或“对抗性监督”?》，《人民之声》，2014年第8期。

　　(15)《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》编写组编：《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》，中国方正出版社2015年版，第91页。

　　(16)《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》编写组编：《〈中国共产党巡视工作条例〉释义》，中国方正出版社2015年版，第85页。

　　(17)中国大百科全书总编委员会编：《中国大百科全书(现代医学)》(第一册)，中国大百科全书出版社2002年版，第197页。

　　(18)中国大百科全书总编委员会编：《中国大百科全书(现代医学)》(第一册)，中国大百科全书出版社2002年版，第197页。

　　(19)刘德炳：《中央巡视组：地产腐败是重灾区》，《中国经济周刊》，2014年第30期。

　　(20)关于中央政府对于政府督促检查工作的设计，参见《国务院办公厅关于进一步加强政府督促检查工作的意见》(国办发[2014]42号)。

　　(21)周雪光：《基层政府间的“共谋现象”》，《开放时代》，2009年第12期；李元珍：《对抗、协作与共谋：条块关系的复杂互动》，《广东社会科学》，2015年第6期。

　　(22)王雨磊：《数字下乡：农村精准扶贫中的技术治理》，《社会学研究》，2016年第6期。

　　(23)《中国共产党巡视工作条例》第二十一条同时规定，巡视组开展巡视前，应当向同级纪检监察机关、政法机关和组织、审计、信访等部门和单位了解被巡视党组织领导班子及其成员的有关情况。

　　(24)李靔：《深化“三转”更好服务监督执纪问责》，《中国纪检监察》，2017年第10期。

　　(25)《中共国家信访局党组关于巡视整改情况的通报》，http://fanfu.people.com.cn/n1/2016/0829/c64371-28672829.html，2019年3月26日访问。

　　(26)周雪光：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，《开放时代》，2013年第3期。

　　(27)习近平在中共十八届中央纪委第六次全会上强调，“这些问题是关系党和国家政治安全的大问题，难道还不是政治吗?还用得着闪烁其词、讳莫如深吗?”。习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，《人民日报》，2016年5月3日，第2版。

　　(28)《推动巡视向纵深发展》，《中国纪检监察报》，2017年3月6日，第2版。

　　(29)《80后干部何以频频落马》，《西昌都市报》，2018年6月12日，第A20版。

　　(30)景跃进、陈明明、肖滨主编：《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社2016年版，第20页。

　　(31)林尚立：《党政关系建设的制度安排》，《理论参考》，2002年第8期。

　　(32)何韬：《构建党统一领导的反腐败体制提高执政能力完善治理体系》，《中国纪检监察报》，2017年3月6日，第2版。

　　(33)张荣臣：《准确把握“党政分工”概念》，《宁波日报》，2017年4月20日，第A11版。

　　(34)汪仕凯：《先锋队政党的治理逻辑：全面从严治党的理论透视》，《政治学研究》，2017年第1期。

　　(35)陈越瓯、侯学宾：《巡视组为什么那么“牛”》，《方圆》，2015年第15期。

　　(36)景跃进、陈明明、肖滨主编：《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社2016年版，第8页。

　　(37)陈治治：《创新，“利剑”更快更准更利》，《中国纪检监察报》，2017年3月3日，第1版。

　　(38)刘杰：《党政关系的历史变迁与国家治理逻辑的变革》，《社会科学》，2011年第12期。

　　(39)周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》，2012年第9期。

　　(40)《习近平关于巡视工作的一组重要论述》，《党的文献》，2015年第1期。

　　(41)叶敏、彭妍：《“央强地弱”政治信任结构的解析——关于央地关系一个新的阐释框架》，《甘肃行政学院学报》，2010年第3期。

　　(42)侯猛：《当代中国政法体制的形成及意义》，《法学研究》，2016年第6期。

　　(43)景跃进、陈明明、肖滨主编：《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社2016年版，第24页。

　　(44)刘杰：《党政关系的历史变迁与国家治理逻辑的变革》，《社会科学》，2011年第12期。

　　(45)姚建宗：《法学研究及其思维方式的思想变革》，《中国社会科学》，2012年第1期。