摘要：改革开放以来，我国高等教育逐渐从封闭走向开放，规模和质量均得到一定程度的发展和提高。几十年来，我国高等教育的发展依据客观环境的变化经历了在规模和质量之间不断转变的逻辑演进过程，高等教育内涵式发展也随着高等教育的发展而产生和发展。从“扩大内涵”的提出到“内涵式发展”的确立，高等教育内涵式发展的演进脉络，体现了国家及相关研究者对于高等教育发展规律以及内涵式发展这一概念认识的不断深入。在实现高等教育内涵式发展的过程中，创新人才培养模式、加强师资队伍建设、深化高等教育体制改革、共享高等教育资源、推进高等教育国际化成为必经之路。

　　关键词：高等教育内涵式发展 高等教育质量 高等教育规模 演进脉络 实现路径

　　作者简介：郭健（1964—），男，河北邯郸人，博士，河北大学教育学院教授，博士生导师，主要从事高等教育研究；冯琳（1992—），女，河南焦作人，河北大学教育学院博士研究生，主要从事高等教育和成人教育研究。

　　一、引言

　　1977年高考招生制度恢复，这是我国教育战线拨乱反正的重要举措，开启了我国高等教育恢复与发展的历史进程。1978年，党的十一届三中全会提出把工作重点转移到社会主义现代化建设上来，实行改革开放的伟大决策。自此，我国高等教育开启了从封闭走向开放的旅程，取得了令人瞩目的成就。改革开放初期，教育事业百废待兴，只有小部分人可以迈入高校大门，经过40多年的高速发展，我国高等教育迅速地从精英教育阶段跨越至大众化阶段，2019年我国高等教育毛入学率达到51.6%[1]，超过马丁·特罗高等教育普及化指标50%，正式迈入高等教育普及化阶段，高等教育内涵式发展逐渐成为重要的发展目标。通过梳理文献，我们发现，高等教育内涵式发展是对比外延式发展提出的概念。这与逻辑学中“内涵”与“外延”的含义不同，它们源于对高等教育增长方式的讨论，是“基于高等教育孕生与演变的历史长河以及高等教育多图式发展的历史事实而生成的人们对于高等教育发展路径的认识”[2]，“是单纯用来描述发展的不同路径选择”的一种形象称谓[3]。外延式发展普遍被认为是以外部因素为动力的发展模式，而内涵式发展普遍被认为是以内部因素为动力的发展模式。“任何概念的出现，必然承载着某种历史过程和历史内容”[2]，内涵式发展也不例外。一方面，其在一定的历史与社会背景下被提出并得到发展；另一方面，由于受到时代、社会及高等教育自身等方面因素的影响，人们对内涵式发展的认识在不断发生变化，其要义在不同发展阶段的侧重不同。因此，梳理我国高等教育内涵式发展的历史脉络，探析其在不同发展阶段的变化及核心要义，并探索其实现路径，对我国高等教育的改革与发展具有重要的现实意义。

　　二、我国高等教育内涵式发展的演进脉络

　　我国高等教育发展史“是一部选择发展方式的历史”[3]。改革开放以来，高等教育的发展依据客观环境的变化经历了在规模和质量之间不断转变的逻辑演进过程。高等教育内涵式发展则是随着高等教育发展变化而变化，是国家通过政策引导、自上而下作用的结果，是规模与质量之间矛盾的体现，同时也是二者不断寻求平衡的过程。从“扩大内涵”的提出到“内涵式发展”的确立，高等教育内涵式发展这一理念和模式的历史演进，体现了国家及相关研究者对于高等教育发展规律以及内涵式发展这一概念认识的不断深入。

　　（一）高等教育内涵式发展的萌芽期（1978—1992年）

　　改革开放初期，我国高等教育事业虽然获得了一定发展，但是因历史欠账太多，远远不能满足人们对于接受高等教育日益增长的需求，同时国家经济的迅速恢复与发展也急需各方面的人才。为实现国家现代化，扭转教育与经济社会发展不相适应的局面，1983年，《关于加速发展高等教育的报告》（以下简称《报告》）出台，提出我国迫切需要加速发展高等教育，自此，我国高等教育进入规模迅速扩张的阶段。据统计，到1984年底，我国普通高校就达到902所，仅1985年就新增114所，平均每3天增加一所。到1985年，我国高等教育总规模共增加70%[4](P21)。规模异常快速的发展，虽然在一定程度上满足了人们接受高等教育的愿望，为国家经济发展提供了急需的人才，但是我国高等教育扩大规模的进程“已明显超过了当时经济发展的速度”，出现了脱离实际、国家财力难以支撑、自身发展潜力有限的问题[4](P21)。为此，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，明确提出到20世纪末，高等教育要建成“科类齐全、层次、比例合理的体系，总规模达到与我国经济实力相当的水平”[5]。自1985年后，高等教育采取量力而行和适度发展的政策。国家相关文件和报告多次明确指出我国高等教育已具有一定的规模，在相当一段时期，要将办学精力集中到质量这一核心上。高等教育需要进一步调整结构和布局，增进办学效益，而不是盲目扩大规模和增加学校数量。在坚持教育为社会主义现代化服务这一方针指导下，在解决高等教育在恢复与发展过程中出现的相关问题背景下，高等教育内涵式发展的相关论述出现。

　　1988年全国高等教育工作会议召开，会议指出，高等教育人才培养质量与社会要求存在差距，“教育为社会主义建设服务的方针还没有完全落到实处”，高等教育与经济社会的改革与发展不相适应，“办学精力还没有真正集中到抓教育质量这个中心环节上来”，且存在“学校布局不够合理，办学效益不高”的问题[6]。因此，提高教育质量，适当控制发展规模和速度，“严格控制增设新校，适当调整原定的年度招生指标”，“逐步走上根据经济建设和社会发展的需要，注重人才培养的质量，注重教育的整体效能，以改革和扩大内涵为主的持续发展的轨道” [6]。1986—1992年间，我国高校规模得到了有效控制，招生数量变化幅度很小，在校学生人数稳定在200万人左右，高校增长数量控制在20所以内，尤其是1988—1991年，四年间高校数量一直稳定在1 075所[7]。

　　这一时期，是高等教育内涵式发展概念的萌芽期，通过对相关政策和文献资料的分析可以发现，在高等教育领域，出现了有关“扩大内涵”的表述，强调通过控制高校的发展规模和速度，调整高等教育专业和学科结构，优化学校布局，在不同层次上办出特色和水平，进而提高办学效益，提升高等教育质量，为我国社会发展和经济建设培养所需要的高质量人才。

　　（二）高等教育内涵式发展的提出（1993—1998年）

　　经过上一个时期的改革与调整，我国高等教育事业虽然在规模和质量上均有了一定提高，但是依然存在条块分割、部门分割、校均规模过小、低水平重复设置高校和专业、教育资源难以得到合理、充分利用、办学效益低下等一系列问题。据统计，1992年，我国多数高校在校生人数为2 000-3 000之间，其中，13.1%的本科院校在校生不足1 000人；15.2%的专科院校在校生不足600人[8](P82)。同时，随着我国经济社会的进一步改革和快速发展，其对于高等教育的需求也快速增长。如何结合我国基本国情以及高等教育实际发展情况，使高等教育得到进一步发展，成为当时面临的主要问题之一。在这一背景下，高等教育“内涵发展”被明确提出。

　　1992年11月，全国第四次高等教育工作会议召开。会议提出贯彻落实党的十四大精神，确定努力建立与社会主义市场经济体制相适应的高等教育体制，探索发展高等教育的新路径，提出坚持走内涵发展为主的路子，即挖掘高校潜力，走以扩大现有高校规模为主、新建高校为辅的内涵发展为主的道路，通过提高校均规模，提高高等教育规模和效益[9]。1993年，中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》），为20世纪90年代和21世纪初我国教育发展和改革绘制蓝图。《纲要》明确指出，在我国改革开放和现代化建设事业进入新阶段的背景下，“高等教育的发展，要坚持走内涵发展为主的道路，努力提高办学效益”，进而“使规模有较大发展，结构更加合理，质量和效益明显提高”[9]。“内涵发展”这一说法首次被国家政策所认同与采纳。1995年召开的委属高校咨询委员会第六次会议强调，高等教育在布局没有调整好之前就一味地扩大规模，会进一步扩大不合理布局。因此，“高等教育在规模上当前应强调适度发展，把较多精力放在理顺体制、合理布局和提高质量、效益上”[11](P34)。适当扩大规模，改革高等教育体制，扩大高校办学自主权，提高质量和效益，成为原国家教委1994—1998年工作要点中高等教育部分的主要内容，相关措施逐步施行。例如，为推动高等教育体制改革，提高教育质量和科研水平，培养立足国内的高层次人才，我国于1995年正式启动“211工程”，重点建设一批高等学校和重点学科。

　　1993—1998年，高等教育“内涵式发展”这一概念虽然未被明确提出，但是“内涵发展”这一概念被正式提出，强调通过内部挖潜的方式来适度扩大规模，而不是单纯控制规模，同时着眼于调整结构和布局，提高办学质量，进而提升办学效益。具体来说，一方面，内涵发展采用体制内扩张的办法，在不增加高校数量的情况下，挖掘原有公立高等教育系统内部潜力，扩大容量，适度扩大高等教育规模[12]。1992—1998年，在我国高校数量总体呈下降趋势的情况下，招生数量和在校生人数仍不断增加，普通高校校均规模从1992年的2 074人增加至1998年的3 335人[13]。另一方面，内涵发展通过实施高校共建、院系调整、合作办学、院校合并等各项改革措施以及推进管理体制改革，使高校布局结构变条块分割为条块有机结合，减少办学规模过小和效益差的高校，在一定程度上优化了高校的布局和结构，进而使高等教育质量和效益得到明显提高，并与社会经济的快速发展相适应。1993—1995年，共有70所高校合并成28所，仅1995年就有42所高校合并成17所，减少了25所[4](P129)。

　　（三）高等教育内涵式发展的短暂消退（1999—2005年）

　　20世纪末21世纪初，通过高校挖潜的路径扩大高等教育规模已经出现弊端，高校巨型化、高等教育资源匮乏、高校管理与发展速度不相适应的状况日益凸显，一些教育部直属重点大学生均规模甚至达万人[14]。同时，我国经济社会发展迅速，其对高级专门人才的需求与供给不足之间的矛盾日益发酵，人们对于接受高等教育的需求大大增强。在这种背景下，为适应高等教育规模继续扩大的要求，其发展的主要路径转变为外延式发展，即由内部挖潜的方式转变为新建高校的方式。

　　1998年12月教育部颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》提出扩大高等教育规模的要求，即到2010年，高等教育入学率要从1998年的9%提升到15%。1999年初，原国家发展计划委员会向中央提出进一步扩大内需、促进经济增长的12条建议，其中明确提出扩大高校招生规模。随后，原国家发展计划委员会和教育部联合发布《关于扩大1999年高等教育招生规模的紧急通知》，并召开新闻发布会，宣布我国高校招生计划上调，即在1999年年初原定扩招23万人的基础上，再扩招33万人。后经各方努力，1999年我国普通高校实际招生159.68万人，比1998年的108.36万人增加了51.32万人，增幅达47.4%[4](P22)。此后，高校招生规模迅速扩大。到2002年，我国普通高校招生数量为320.5万人，高等教育毛入学率达到15%，提前8年完成任务，步入高等教育大众化阶段。到2005年，我国普通高校招生数量达504.46万人，高等教育毛入学率约为21%，我国“初步实现了由高等教育规模小国向高等教育规模大国的历史性转变。”[15]

　　1999—2005年，我国高等教育的发展更关注规模的扩张以及数量的增长。由于1999年和2000年通过高校内部挖潜的内涵发展方式无法满足需求，“客观上由于原有办学条件就紧张，又缺乏足够的准备时间和必要的投入，大幅度扩招导致本来就不宽松的办学条件更为紧张”[16](P44)，在原有高等教育体系外，建立新的高校成为扩招的主要路径，这一路径被称为与内涵式发展相对应的外延式发展。自2001年起，普通高等学校的数量猛增，由2000年的1 041所，增至2005年的1 792所。同时，普通高校校均规模由1998年的3 335人，增加到2005年的7 666人，约增长2.3倍，办学效益明显提高，具体见表1[17]。

　　本阶段我国高等教育走外延式和内涵式发展相结合、以外延式发展为主的道路。虽然，这一阶段高等教育着眼于规模的扩张，且本论文所收集到的政策文件等相关文献中没有明确提及或提出“内涵发展”或“内涵式发展”，但是，上一阶段我国高等教育管理体制改革的任务在这一阶段基本完成，布局和结构得到调整和优化，新的两级管理体制的框架确立，改革成果不断得到巩固[4](P105-106)，高等教育内部各要素得到了一定的调整与发展。并且，在规模扩张的同时，国家也采取了相关措施，例如，启动“985工程”，继续推进“211工程”，提出和推进一系列旨在提升高校师资队伍水平，进而提高高等教育质量的优秀人才计划，等等。这表明，在本阶段我国高等教育的发展路径并不完全依赖外延式发展，对于高等教育内部各要素的调整和优化、质量的提升，也采取了相应的措施。虽然相关举措具有内涵式发展的意蕴，但是没有被明确提及。

　　（四）高等教育内涵式发展的确立（2006年至今）

　　经过1999—2005年的发展，虽然我国高等教育的规模迅速扩大，入学机会增加，但是教育质量还有待提高，仍与迅速扩大的规模以及社会发展不匹配。出现高校区域结构失衡、同质化严重，培养出的人才难以符合社会需求等一系列问题。因此，转变发展理念成为必然，发展路径逐渐由“以量谋大”转变为“以质图强”，以全面提升质量为核心的高等教育内涵式发展进入国家政策以及研究者的视野，并逐渐成为我国高等教育发展的一种核心理念和模式。

　　2006年，国务院常委会明确提出适当控制高等教育招生增长幅度，稳定规模，将重点放在质量的提高上[15]。至此，高等教育历经7年的高速发展后，规模逐步得到控制，进入到以提高质量为核心的发展阶段。2006年开始，我国高等教育招生人数增长幅度明显得到控制。党中央推出优化高等教育结构、提高人才培养质量、加强教师队伍建设等举措，以提升高等教育质量。

　　2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，“树立以提高质量为核心的教育发展观，注重教育内涵发展”，内涵式发展重新进入教育领域政策话语中[18]。2011年，原国家主席胡锦涛在庆祝清华大学建校100周年大会上强调，质量是高等教育的生命线，是高等教育改革发展的核心，要坚持走内涵式发展的道路，以全面提升高等教育质量。2012年3月，教育部印发《关于全面提高高等教育质量的若干意见》，指出“牢固确立人才培养的中心地位，树立科学的高等教育发展观，坚持稳定规模、优化结构、强化特色、注重创新，走以质量提升为核心的内涵式发展道路”[19]。2012年党的十八大提出“推动高等教育内涵式发展”，表明内涵式发展已经成为我国高等教育发展的重要战略。2017年党的十九大提出“实现高等教育内涵式发展”。由“推动”变为“实现”的论述，体现“我国高等教育内涵式发展实现了由发展方式向发展方式与目的相统一的转变”[20]，这一“‘柔性’向‘刚性’的变化”，是“高等教育发展方式的升级换挡”[21]，赋予了新时代高等教育改革与发展的新使命，预示内涵式发展模式将进行更为深入和全面的延伸与扩展。为此，国家采取了加快世界一流大学和一流学科建设、深化地方高校转型发展、促进区域高等教育协调发展、提高师德水平和业务能力、推进高等教育国际化进程、推进高校创新创业改革等一系列举措，以努力实现这一目标。可以看出，内涵式发展的核心由内部挖潜、提高效益和质量转向强调质量的全面提升。

　　通过对高等教育内涵式发展演进脉络的梳理与分析，我们可以看出，我国高等教育强调内涵式发展，并不意味着否定外延式发展，而是以一定外延式发展为前提和保障的内涵式发展，是不能舍弃规模的内涵式发展。当前，我国高等教育已经具备一定的规模和体系，可以说，高等教育内涵式发展，是大众化、普及化的内涵式发展，它体现了科学与开放的高等教育发展观，坚持了以人为中心的教育发展理念，是一种强调以全面提升质量为核心的适度控制规模，注重结构优化，强调效益提高，着眼均衡、公平与协调的可持续发展模式。