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脱欧过渡期与英国对外政策的前景
2020年08月08日 15:08 来源:《人民论坛》2020年第19期 作者:王明进 字号

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  摘要: 2020年1月31日,英国正式退出欧盟,进入脱欧过渡期。在脱欧过渡期内,英国与欧盟将维持原有的关系不变,双方将为未来的关系进行紧张的谈判,以重塑双边关系。由于谈判具有复杂性,加之新冠肺炎疫情的严重影响,英国脱欧仍然面临不确定性。英国和欧盟都有塑造良好关系的愿望,但不论是在经贸领域,还是在外交与安全领域,关系的重塑都面临巨大挑战。英国认为脱欧为其摆脱欧盟成员国身份限制、重塑与世界的关系提供了机会,但其能否实现“全球英国”理念则令人怀疑。

  关键词: 英国;脱欧过渡期;脱欧谈判;不确定性

 

   2020年1月31日晚,英国议会广场上聚集了数千人庆祝英国“独立”——英国正式退出欧盟。自2016年6月23日举行脱欧公投后,英国历经三年多的时间终于正式脱离欧盟,从此英国不再是欧盟的成员国。在脱欧的过程中,英国深受各种困扰,如社会撕裂、经济动荡、政党内斗、政府垮台等,似乎国家发展已经陷入死胡同。但首相约翰逊坚持强硬的脱欧立场,带领保守党赢得了2019年12月的大选,取得了下议院650个席位中的365席,获得了压倒性胜利,其《退出协议法案》也因此顺利通过,实现了在2020年1月31日离开欧盟的诺言。但事实上,这并不意味着英国脱欧完全结束。当前,英国脱欧已经进入过渡期,英国和欧盟将就如何重塑双方关系进行复杂而频繁的谈判,而英国与世界其他国家的关系也将重塑。

   充满不确定性的脱欧过渡期

   由于《欧洲联盟条约》第50条并没有允许欧盟和其成员国谈判双边之间的关系,因此只能在英国退出欧盟之后,在设置的过渡期内就双方关系进行谈判。事实上,设置过渡期就是为了避免双方关系在转换过程中因出现断崖式的变化而造成经济贸易、社会管理等方面的混乱。

   英国脱欧进入过渡期后,普通民众并未感受到根本性变化。英国仍然是欧盟单一市场、关税同盟、欧洲安全合作安排的一部分;英国还需要继续分摊预算,还需要继续缴纳各种费用;欧盟的法律规定(除了英国在作为欧盟成员国时做出的保留条款外)还将继续适用于英国,英国还要继续受欧洲法院的管辖;等等。比如,新冠肺炎疫情暴发后,欧盟领导人决定从2020年3月17日起关闭欧盟边境,但对英国公民仍然按照欧盟的公民来对待。

   然而,变化是存在的,并且是根本性的。第一,进入脱欧过渡期后,英国不再是欧盟成员国,而是成为欧盟所谓的“第三方国家”。比如,英国常驻欧盟代表被使团替代,常驻代表变成了大使。第二,在脱欧过渡期内,英国不能再参加欧盟的机构。欧洲议会中没有了英国的议员,欧盟委员会中没有了英国的委员,欧洲法院中没有了英国的法官,英国没有权利参加欧洲理事会以及与欧盟事务有关的工作组。这意味着英国试图通过欧盟机构影响欧盟对内对外政策的渠道已经失去。第三,由于英国是“第三方国家”,此前适用于欧盟成员国的有些法律条款已经不再适用。第四,尽管英国还需要分摊欧盟的各种预算和费用,欧盟的法律规定在脱欧过渡期内仍适用英国,英国仍要接受欧洲法院的管辖,但法律基础已经发生改变:此前是因为作为欧盟成员国,英国必须要遵守欧盟的法规,而现在则是因为《退出协议法案》规定的义务。第五,作为欧盟的成员国,英国不能与其他非欧盟国家谈判新的贸易协定,因为这是欧盟委员会独享的权能。但是,在脱欧过渡期内,英国可以与其他国家谈判、签署贸易协议。当然,这种协议只能在脱欧过渡期结束之后生效(除非得到欧盟的允许)。事实上,英国与欧盟设置过渡期有两方面的考虑。一方面,是为了英国退出欧盟后双方关系能够平稳转变,避免出现大的动荡;另一方面,是为了提供时间,以便重塑双边关系以及各自与世界的关系,其中最重要的是通过谈判解决英国与欧盟的关系。

   在触发《欧洲联盟条约》第50条启动脱欧程序之后,英国原定于2019年3月29日正式脱离欧盟,进入脱欧过渡期。但脱欧进程一拖再拖,直至约翰逊在2019年12月的大选中获胜,英国下议院才通过《退出协议法案》。约翰逊施展极限施压的外交手段,在《退出协议法案》中加入一条新的条款,即禁止政府申请延长脱欧过渡期。由此,英国和欧盟之间就仅剩11个月的时间来达成各项协议,并且要得到欧盟27个成员国的签字和批准,颇具难度。

   虽然约翰逊的《退出协议法案》禁止延长脱欧过渡期,但不可否认,延长脱欧过渡期的可能性仍然存在。根据英国与欧盟达成的协议,脱欧过渡期最多可以延长到英国退出欧盟的两年时间内,也就是到2022年年底。但只能延长一次,并且是有条件的,即只能由英国和欧盟为脱欧事项建立的联合委员会来决定。同时,由于英国继续享受欧盟成员国的各项待遇,因此仍需要向欧盟缴纳每年大约100亿欧元或者更多的分摊费用。在约翰逊坚决拒绝延期的情况下,欧盟也可以主动提出延期,避免出现达不成协议的无协议脱欧情况。需要注意的是,新冠肺炎疫情的暴发,特别是当前欧洲呈现出越来越严峻的局面,致使重大集会纷纷被取消,英国和欧盟之间的谈判也受到影响。当然,在各种现实条件不具备的情况下,强硬规定协议达成的时间与无协议脱欧并没有差别,这是英国和欧盟双方都竭力避免的。约翰逊拒绝延长脱欧过渡期,实际上是一种强硬态度的谈判策略。因此,脱欧过渡期延长的可能性仍然存在。

   在11个月的时间里完成多个领域的贸易协定谈判,其可能性被欧盟高层质疑。如果脱欧过渡期内英国与欧盟的谈判并不顺利,那么仍然可能出现无协议脱欧的情况。当然,英国和欧盟也有可能根据战略优先和影响大小,先就某些领域达成一个基础协议,其他领域的谈判则在以后继续进行。

   脱欧过渡期内的最重要任务是重塑英欧关系

   英国加入欧盟已有47年,尽管英国是成员国中对欧盟各种条约条款提出保留意见最多的国家,但两者的关系仍然是“剪不断理还乱”。经过第一阶段的谈判,英国与欧盟已经就某些基本程序性或制度性的安排达成了共识。根据英国和欧盟设定的方案,双方将每两至三周进行一轮谈判,在2020年6月达成“框架协议”,在2020年9月达成最终协议。然而在2020年3月5日英国和欧盟的第一轮贸易谈判结束后,欧盟首席谈判代表巴尼耶表示,双方存在严重分歧,在年底前完成谈判面临巨大困难。

   英国脱欧的核心要义在于找回自己的控制权,摆脱欧盟各种规则的限制。虽然脱离欧盟单一市场和关税同盟意味着自主权的回归,但也意味着要面对更多的贸易壁垒。因此,英国与欧盟都希望通过贸易谈判的方式解决分歧。英国希望与欧盟的新的伙伴关系不与欧盟的规则和标准发生任何形式的对接,其不仅要退出欧洲单一市场和关税同盟,也不希望受到欧洲法院的司法管辖。从这个意义上讲,未来英国与欧盟的经贸关系只能建立在自由贸易协定的基础上。欧盟强调如果没有环境、劳工、税收以及国家补贴等方面的公平竞争环境,英国就不能得到全球最大单一市场的高质量准入,这实际上强调的是欧盟的规则和标准。同时,由于英国与欧盟地理位置的临近性以及已经形成的巨大贸易量,套用欧盟与世界上其他国家已经达成的自由贸易模式,会对今后的英欧市场准入造成限制。

   英国与欧盟之间的贸易协议谈判时间较短、分歧严重,使得双方关系发展存在很大的不确定性。根据英国《每日电讯报》欧洲版主编彼得·福斯特的说法,英国与欧盟未来的经贸关系可能会出现四种情况。一是零关税的自由贸易协议。在这种情况下,所有从英国进入欧盟的产品都需要证明原产地为英国。贸易专家认为,就边界所需要的文字证明材料而言,这和无协议脱欧没有太大的区别。同时,欧盟方面强调,如果英国想要在脱离欧盟关税同盟的同时“零关税/零配额”进入欧盟单一市场,则需要签约遵守欧盟规则,以确保“公平竞争环境”。而这意味着英国将继续遵守欧盟的环境和社会标准,甚至可能还要遵守可能出现的新规则。二是有限的自由贸易协议。就是对上述零关税自贸协议进行一些限制,作为英国收回自主监管权、摆脱欧盟规则的代价,对某些商品征收保护性关税。但这样会引起欧盟内部有可能受到影响的行业的强烈反应,引发新的不确定性。三是依照“世贸条款”硬脱欧。就是在达不成任何协议的情况下,采用世界贸易组织的条款进行脱欧。这等于在贸易中设置门槛,会导致英国的众多行业得不到保护。英国政府如果认为上述自由贸易协议中的附加条件过于严苛,其代价超过进入欧盟单一市场带来的好处,那么,其就很可能选择这一路径。四是“不可说”的过渡协议。就是双方为了避免走到绝境而达成的不完整的“零比零”自由贸易协议,协议的其余部分可能被打包成一个“制度框架”留待未来解决。但这种选择是某种“硬”着陆,企业需要在一夜之间适应新的监管制度,具有一定难度。从以上四种情况来看,每一种都会导致双方的分歧,均具有不确定性。事实上,约翰逊并不排斥硬脱欧的可能性,其强调英国不会为了与欧盟达成一个新的脱欧协议,而在国家补贴以及劳工标准等方面保持欧盟的标准。可以预料,在一方坚决要离开、另一方坚决不让步的情形下,重塑双边经济关系具有很大的难度。

   英国与欧盟在外交以及安全合作等方面具有共同利益。不论是应对恐怖主义,还是应对周边安全环境变化;不论是捍卫共同价值,还是应对其他国家的挑战,双方都有合作的需要。尽管英国脱欧对欧盟而言并不是好事,但双方的合作需求仍在。因此,英国与欧盟都具有塑造友好合作关系的愿望。对于欧盟而言,英国的军事能力首屈一指,是欧洲安全的重要保障。比如,英国具有强大的军事侦察能力,拥有欧洲大约44%的空中预警机以及50%的空中运输机。对于英国而言,其不希望被排除在欧洲外交与安全政策的讨论之外。比如,2018年俄罗斯前特工斯克里帕尔中毒案后,欧盟积极协调成员国立场,凸显了其作为外交政策协调者的价值。此外,英国为了减小脱欧对其国防工业的影响,希望继续进入欧盟的防务市场,参加一些防务合作计划,比如对未来欧洲军事工业发展具有关键作用的“欧洲防务基金”。

   退出欧盟之后,英国作为“第三方国家”怎样参与欧盟的外交与安全政策,无疑是一个难题。首先,当英国还是欧盟成员国时,其对推动欧盟共同外交和安全政策发展缺少积极性,反对增加欧洲防卫总署的预算。因而,退出欧盟后,英国很难得到相关的发言权。其次,自2016年脱欧公投以来,欧盟在防卫领域启动了一系列变革。这些变革和以往相比具有质的飞跃。因此,作为“第三方国家”,英国很难参与“永久结构性合作”“欧洲防务基金”等(因为会受到欧洲防务合作的法律框架特别是单一市场规则的限制)。英国和欧盟在伽利略项目上的争议就是例子。最后,欧盟成员国之间在外交和安全政策等领域的沟通是通过固定机制展开的(这是一个机构内成员之间的对话)。而和“第三方国家”之间的沟通则需要上升到双方高级官员层级。虽然对话的级别上升了,但距离却拉远了。

   约翰逊曾表示,英国退出欧盟将意味着“一个新时代的来临”,是一个“国家的重生”,英国将成为“一个欧洲大国,一个真正拥有全球影响和抱负的国家”。但欧盟领导人仍在批评英国脱欧。马克龙认为英国脱欧是“历史的警钟”,指责脱欧派用谎言、炒作以及空头支票欺骗了英国人民。这在一定程度上凸显了英国和欧盟未来关系的复杂性。

   “全球英国”理念能否实现

   脱欧进入过渡期后,英国会把目光转向世界。2020年1月31日,约翰逊发表电视讲话指出,“今晚最重要的一点是,这不是一个结束,而是一个开始。这是黎明破晓的时刻,我们伟大的国家的新一幕将拉开帷幕”。这说明,脱欧后的英国将致力于夺回主权。实际上,在脱欧公投通过后,英国政府就在思考其外交转向。比如,前英国首相特雷萨·梅在就职演说中表示,“在英国退出欧盟期间,我们将在全球树立勇敢、崭新且积极的形象,我们将使英国成为一个不为拥有特权的少数、而是为每一位人民服务的国家”。当选英国首相后,约翰逊不遗余力地鼓吹“全球英国”理念。2020年2月3日,约翰逊在格林威治老皇家海军学院讲话指出,“英国要做全球自由贸易的超人”。

   英国的历史文化背景及其对自身国际地位的认识,决定了英国脱欧之后对外政策调整的方向。第二次世界大战前,英国一直是世界超级大国,其殖民地遍布全世界,号称“日不落帝国”。第二次世界大战后,英国的超级大国地位被美国、苏联取代,但英国人并没有忘记历史的荣光。这也是英国在一开始没有加入欧洲一体化的原因。后来,英国看到了欧洲一体化的实际好处,想通过一体化影响欧洲的整体局势,增强自身作为世界大国的影响力,因此申请加入欧共体。但欧洲一体化的发展最终并不符合英国追求大国地位的意愿,因而英国成为欧盟成员国中对欧盟条约提出保留意见最多的国家,充分显示了其特殊性。由此可知,当前的英国已经将脱欧看作是回归全球外交的一次重要机会。

   英国内部在英欧关系问题上尖锐对立,但都不否认英国自身的经济实力和政治影响力。英国在经济上是一个大国,特别是自金融危机爆发以来,其经济保持快速增长,在欧盟内部仅次于德国。伦敦保持世界金融中心地位300多年,英国的教育水平和学术研究处于世界领先地位,航运发达程度在国际社会名列前茅……这些都是英国作为全球大国的实力。很多英国人认为,英国的优势经济资源受到欧盟的侵吞和浪费,英国应在全世界范围内谋求保护者和领导者的角色。英国与美国具有特殊的历史关系,英国在英联邦国家具有重要影响力,这些历史和现实的资产能够为英国脱离欧盟后在国际舞台上发挥更大作用提供支持。

   英国把退出欧盟看作是重新思考其对外关系及国际地位的一次机会,英国希望更加强大、更有影响力,进而施展全球抱负。“全球英国”这一理念的核心含义是全球视野,它意味着英国为了弥补离开欧盟而失去的影响力,要更加重视与世界其他国家的双边关系以及与国际组织的关系。具体而言,“全球英国”理念包含四个方面的含义。第一,将自身定位为全球性大国,力争在国际舞台上发挥核心和引领作用。第二,在重塑英欧关系的同时,把眼光放在重塑与其他国家的关系上,即要更加积极地与非欧盟国家互动,重视发展与美国的特殊关系,重视发挥英联邦的作用,重视发展与新兴国家的关系。第三,支持基于规则的国际秩序,捍卫联合国、世界贸易组织等国际组织的制度。第四,坚持自由贸易,倡导经济全球化,做自由市场和自由贸易的坚定拥护者。

   当前,英国已经正式退出欧盟进入脱欧过渡期,构建全球新角色已经成为舍弃既有平台、面临更多挑战的必然选择。因而,英国所面临的不仅是重新安排与欧盟的未来关系,还包括与非欧盟成员国的关系。除了经济关系外,还应理顺政治关系,而这并不是一件容易的事情。“全球英国”理念的支持者认为,英国能够摆脱欧盟的束缚,能够获得重塑对外政策的机会。但是,不能否认的是,欧盟成员国的身份扩大了英国的政治影响力,欧盟统一大市场增强了英国的经济重要性。脱欧之后,英国将失去这一有效平台,导致影响力下降,进而使得“全球英国”理念成为一个乌托邦图景。

   英美特殊关系是“全球英国”理念的重中之重。英国将与美国达成的自由贸易协定作为脱欧后对外政策的基石。但是,对美国来说,英国是其影响欧盟的重要渠道(这也是美国支持英国加入欧盟的原因)。因而,英国退出欧盟后,其对美国的战略价值也明显降低。虽然美国总统特朗普赞赏甚至鼓励英国退出欧盟,但其是从“美国优先”的民粹主义理念出发的,与贸易保护主义、单边主义一脉相承;而“全球英国”理念倡导的是自由贸易和经济全球化,维护的是多边主义和自由主义,在理念上存在着冲突。

   英国试图加强与英联邦国家的关系,但时代早已发生变化,很多英联邦国家认为当年英国加入欧共体是对自己的背叛和抛弃,其对外政策早已发生转变。因而,借助英联邦来成就“全球英国”理念,可能只是一个美丽的梦想。

   当英国转向发展与其他国家的关系时,会遇到与欧盟的竞争。当前,世界上多数国家和地区都已经与欧盟达成贸易协定。对于这些国家来说,最理想的情况是英国继续留在欧盟单一市场,否则,已经与欧盟达成的贸易协议将限制英国公司进入这些国家的市场。

   总之,英国具有较为稳定的政治外交传统和相对强大的经济金融实力,英国政治家以回归世界舞台中心的姿态确定其对外政策,在他们自己看来是合情合理的。但需要注意的是,英国退出欧盟导致其战略价值下降,政治和经济影响力可能会进一步降低,而苏格兰独立和北爱尔兰问题也将因脱欧而成为英国的难题。

 

   (作者为中国人民大学欧洲问题研究中心研究员,北京外国语大学国际关系学院副院长、教授)

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姓名:王明进 工作单位:

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