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物质利益与价值观念:全球疫情下的国际冲突与合作
2020年08月08日 14:11 来源:《国际政治研究》2020年第3期 作者:王正毅 字号

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  内容提要: 行为体的价值观念偏好是影响国家之间关系的重要因素。2020年全球疫情暴发后各国所取的应对政策,至 少 在以下 三个议题上超越了物质利益,更与价值观念相关联:一是面对突发的全球公共卫生危机,不同国家根据其社会所偏好的价值观念,采取不同甚至截然相反的应对措施;二是面对全球范围内医疗物质短缺和供应不足,那些一直倡导贸易自由化和投资便利化的国家,以确保“安全、公正、对等”等价值为名,率先推出战略产业政策干预产业链的布局;三是面对世界的无政府状态,被认为具有领导力的国家并不是基于物质利益优先抗击疫情,而是以民主自由等价值取向划界构建新的政治联盟。这表明,过分强调物质利益而忽略观念在行为体利益认知及国内制度形成过程中的影响,是很难全面理解疫情暴发后国际社会所发生的合作与冲突的。

  关键词:非传统安全;新冠肺炎疫情;国际合作;物质利益;价值观念;全球生产链;世界秩序

  作者简介:王正毅,北京大学国际关系学院教授。

 

   在送别2019年跨入2020年之际,一场从未遭遇过的新型冠状病毒疫情开始在全球蔓延。无论从哪个角度来看,这场疫情对人类社会都是一次前所未有的挑战。在发达的互联网和信息技术的推动下,围绕新冠状病毒疫情所引发的争论,涉议题之广、参与者之众、观点相左之度,虽不敢断言说绝后,但说是空前似乎并不过分。如果将国际关系置于这场全球新冠状病毒疫情之中加以研究时,有 三 个问题需要从理论认知上和经验判断上进行反思:第一,全球疫情对国际关系的哪些行为体产生了影响?第二,这次全球疫情会终结全球化吗?第三,全球疫情之后世界秩序的走向如何?

   一、全球疫情之下:人、国家与国际社会

   当人们研究国际关系时,首要问题是确定国际关系的行为体。一般而言,国际关系的行为体有两类:一类是国家,需要区别的是国家是唯一行为体还是主要行为体;另一类是非国家行为体,需要辨别的是个体(政治决策者、专业人士)还是团体(利益集团)。对行为体假设的不同,研究国际关系的路径就不同,最后得出的结论也就不同。

   如果将国际关系置于此次全球新冠状病毒疫情之下,可以发现,国际关系三个层次中的主要行为体(人、国家和国 际社会)没有一个能够置事外。这场全球性灾难引发了各种争论,这些争论既关乎人性,也涉及国家的政治结构,还触及相关的国际组织。

  (一)人性与理性

  这里的人有两层含义:一是泛指抽象的人类,即有别于动物的物种人类。

  尽管引起这场疫情的新冠状病毒还未被彻底认识,但大多数专业人士和科学家确信,病毒是由动物传给人类,然后又出现人传人。所 以,这是一场发生在人类社会中的灾难;二是指具体的人,即生活在不同地区和国家的具体的人类个体。尽管他们的肤色不同、种族不同、语言不同、文化不同、宗教信仰各异,但有一点是相同的,他们是作为人类的一个个具体的人。所以,这场灾难不仅仅是哪个民族和哪个种族的灾难,而是所有人的灾难。

   面对这场全球性灾难,可以看到人们的相互理解、信任、关心和帮助,也可以看到人们因彼此猜疑和误解而相互指责、谩骂甚至冲突。这场突如其来的疫情,不但引发了关于人性的争论(诸如人和自然的关 系、人和动物的关系及人性的善和恶),也引发了对人的理性及其局限性的反思(诸如关于病毒来源、病毒性质、病毒存活的时间及抗击病毒的疫苗),还引发了对人权的讨论(诸如人的自由及其限度、个体和社会的关系)。

   通过这些争论,我们既能体会到主张人性善的自由主义哲学传统,也能体会到坚持人性恶的现实主义哲学传统,这两种传统都具有各自的解释力,但又都带有某种局限性。这种对人自身的认知不但对每个个体及其所在群体价值取向具有直接影响,而且对相关国家的国内政策的制定及对外政策的决策产生重要影响。

  (二)国家的治理能力

   面对疫情的蔓延,尽管宣布国家进入紧急状态、中断交通、保持社交距离、佩戴口罩等被普遍认为是应对这次疫情的有效手段,但仔细观察一下仍能发现,不同国家和地区还是采取了非常不同的应对措施。这些在面对危机时所采取的不同的社会动员方式,是历史上形成的国家和社会之间的关系在今天的反应。

   这种现象对国际关系的研究者而言是再熟悉不过的了,从在某种意义上可以说是历史的重复。面对1973-1974年石油危机,美国、英国、法国、意大利、西德和日本做出了不同的反应;面对1997年亚洲金融危机,韩国、泰国和马来西亚做出了不同的反应;面对2008年全球金融危机,美国、欧盟和中国做出了非常不同的反应。

   如果从国家和社会的关系来观察这次各国应对疫情的措施,大致可总结为三种模式:第一类是马基雅维利式的,诸如中国、韩国、新加坡。这类国家主要关注国家的管理能力,在面对公共危机时通常将社会完全置于国家的控制之下,即所谓的强国家弱社会模式;第二类是卢梭和洛克式的,诸如美国、英国、法国、意大利、西班牙和瑞典等。这类国家主要关注的是法治框架下社会有序地运行,即使在面对公共危机时也不愿意或者无法将社会完全置于国家控制之下,即所谓的弱国家强社会;第三类是托克维尔和韦伯式的,诸如德国。这类国家将公共利益的维护视为政府的责任,而将个人利益的维护留给市民社会。

   以上三种国家与社会关系的模式是长期历史形成的,当个人和社会面临突如其来的公共危机时,不同国家在组织与个人和社会采取不同应对方式时再正常不过了,肯定或夸大任何一种方式而否定其他方式,在理论认知上是偏颇的,在现实中是不可取的。

  (三)国际组织的效用

   尽管国际社会中许多国际组织及非政府组织都参与抗击疫情,但较为引人注目的国际组织主要有两个:一个是联合 国框架下的专业性组织世界卫生组织(WHO)。从2019年12月31日收到中国的报告开始,世界卫生组织根据《国际卫生条例》协调世界卫生组织总部、区域和国家办事处的应对措施;另一个是在应对2008年全球金融危机中发挥重要作用的“二十国团”(G20)。

  这两个国际组织发挥的作用如何呢?以“二十国集团”为例,2020年3月26日,当新冠状病毒疫情在全球肆虐时,“二十国集团”领导人特别峰会以电话会议的形式举办并达成共识,向全球经济注入五万亿美元资金,以应对新冠状病毒疫情及其影响。

  在领导人特别峰会后,为落实领导人峰会所做出的承诺,2020年3月31日,“二 十 国 集 团”的财长和央行行长召开视频会议,发表《二十国集团应对新冠状病毒联合行动计划》,通过了《暂缓最贫困国家债务偿付倡议》,欢迎国际货币基金组织、世界银行和其他国际金融机构提供融资支持,呼吁加强金融监管政策协调,提高全球金融韧性。然而,这些呼吁对相关国家在抗击疫情的合作中所起作用却非常有限。这主要与“二十国集团”这个组织的性质有关,作为一个国际论坛,“二十国集团”既不具备国际制度的激励职能,也不具有国际制度的惩罚职能。

   与“二十国集团”不同,世界卫生组织虽然有完备的组织架构,也有专业的技术标准,还具备协调应对公共卫生危机的经验(诸如应对埃博拉病毒及中东呼吸综合征),但在这次抗击疫情的过程中,由于未能协调好大国之间的关系而陷入争论的漩涡之中。先是美国总统唐纳德·特朗普公开指责世界卫生组织在防疫过程中“以中国为中心”,并于2020年4月14日宣布暂停向世界卫生组织缴纳会费。 与此同时,美国参议院国土安全委员会主席约翰逊还宣布对世界卫生组织和总干事谭德赛进行独立调查,要求世界卫生组织和总干事谭德赛提供相关信息。不管这些指责出于什么目的,这对世界卫生组织的专业信誉造成很大负面影响,也影响了世界卫生组织在抗击疫情中进一步发挥作用。

   这两个国际组织效用的有限性,反映了今天国际社会的现实状态。与国家的内部秩序是政府的产物不同,国际社会因为一直处于无政府状态之下,因而,国际社会的秩序(又称国际秩序或世界秩序)的确立、维持及变革自然成为国际关系争论的主题。一种观点认为,国际社会的秩序是由国家利益决定的。这种观点的逻辑是,既然国际社会处于无政府状态之下,而每个国家都会根据自己的私利理性地行事,那么,国家之间因利益的冲突就不可避免。因此,避免冲突甚至战争的最为重要的手段就是强权统治,即国际社会秩序的建立和维持,或依靠霸权国家,或依靠大国之间的势均衡和大国协调;另一种观点认为,国际社会秩序是由国家之间的共同利益决定的。这种观点的逻辑是,虽然国际社会处于无政府状态之下,但由于每个国家都在理性地使本国的利益最大化,国家之间可以通过寻求共同利益避免冲突甚至战争,即国际社会秩序的建立和维持,可以通过国际组织或国际制度完成。

   这次全球疫情暴发后国际社会的无序状态、特别是世界卫生组织和“二十国集团”的表现再次提醒人们,美国主导了半个多世纪的世界秩序确实遇到前所未有的战。

   二、全球疫情之下:“被缚的”全球生产链 与国家的“两难困境”

   全球新冠状病毒疫情会终结人们熟悉的经济全球化吗?这是这次疫情蔓延后几乎所有人都关心的问题,而各国在抗击疫情过程中出现的医疗物资供应短缺更让全球化的命运扑朔迷离。

   疫情发生后,一些国家和地区对医疗物资供应短缺有不同反应:2020年1月23日,台湾地区当局宣布,将口罩列为限制输出货品。3月13日,美国总统特朗普宣布,鉴于新冠状病毒疫情,美国进入国家紧急状态;4月2日,特朗普签署《国防生产法》,要求3M公司优先将其生产的N95口罩留给美国联邦政府作为国家储备物资。3月25日,欧盟委员会向所有成员国发布《有关外商直接投资(FDI)和资本自由流动、保护欧盟战略性资产收购指南》。在《欧盟外资审查条例》于2020年10月11日正式生效前,该《指南》主要是针对外国投资借新冠肺炎疫情蔓延之机对欧盟的战略性资产进行收购。2020年3月31日,法国总统马克龙在视察西部的中小型口罩制造商科尔米—霍彭 (Kolmi- Hopen)公司时,提出要更多地在法国和欧洲进行口罩生产。2020年4月7日,日本首相安倍晋三主持内阁会议通过了总共108万亿日元的“紧急经济对策方案”,其中,2435亿日元用于日本企业新建厂房和购买设备补助之用,以支持日本企业在海外的生产基地回归日本,或转移到东南亚国家。

  (一)“被缚的”全球生产链

   在全球疫情的冲击下,制造业三大地区生产网络(欧盟、北美地区和东亚地区)有关国家和地区出台的这些针对跨国投资的政策,是否真的意味着以投资便利化和贸易自由化为特征的全球化时代终结了呢?

  全球生产链和地区生产网络是20世纪90年代以来全球化和地区主义两大趋势在跨国投资和生产领域的具体体现。全球生产链通常指的是企业和劳动者将一项产品从概念变成最终使用品,以及与其相关联的所有活动,包括研发、设计、生产、营销、分销和最终消费者支持。组成生产链的经济活动既可以由一家企业完成,也可以分散在不同的企业。

  在全球化和地区化的背景下,如果生产活动更多地由全球范围的企业间网络来完成的,我们就称其为全球生产链;如果生产活动是由某一地区范围内的企业间网络来完成的,我们就将其称为地区生产网络。

   在国际政治经济中,全球生产链和地区生产网络的形成和发展主要涉及两个问题:一个问题是全球生产链或地区生产网络的“治理”(governance)问题;另一个是母国和东道国及其企业在全球生产链中“升级”(upgrading)问题。关于全球生产链的“治理”问题,研究者发现,全球生产链或地区生产网络的形成和发展主要由跨国公司来主导和协调的。一般而言,跨国公司主 要通过两种方式对全球生产链或地区生产网络进行管理:一种方式是内部化 方式,即主要通过股权控制来完成。具体来说,就是跨国公司通过跨国直接投资,将商品、服务、信息及其他资产的国际流动都集中在企业内部,并完全处于跨国公司控制之下;另一种方式是外部化方式,主要采取非股权模式(诸如 合同制造、服务外包、订单农业、许可经营、特许经营、管理合同、特许权、战略联盟等)来影响东道国企业的运行。

   关于国家及其企业在全球生产链中“升级”问题,由于这个问题涉及相关国家在全球经济中的地位,所以,无论是新兴经济体及其企业还是发展中国家及其企业,都希望通过“升级”完成“价值链攀升”。这就是为什么在过去30年里,越来越多的新兴经济体和许多发展中国家竞相推动投资便利化和贸易自由化,通过制定各种优惠政策吸引跨国公司前来投资。

   全球生产链不仅改变了各国在国际生产体系的传统分工,产业各个部门之间的分工逐渐转变为各个产业部门内部的分工;而且还改变了国际贸易的结构,各个产业之间的贸易逐渐被产业内部的贸易所取代。根据联合国贸发会议的观察,由于全球生产链被跨国公司所主导和协调,国际贸易虽然发生在国家之间,但主要是发生在跨国公司内部,即母公司和子公司之间或者子公司之间的商品和服务的国际流动。在全球生产链中,通常用国内增加值(DVA)和外国增加值(FVA)两个概念来衡量一个国家融入全球生产链的程度。国内增加值是指参与价值链的国家通过自己“国内”的 生产 要 素所 创造的价 值,因而被认为是贸易中“真实”的价值交换;而外国增加值是指在多阶段、多国生产过程中作为进口投入的一部分进行的增值交易,因而不被认为创造新的价值。所以,外国增加值越高,全球生产过程就越分散,一国融入全球生产链的程度就越高。

   根据联合国贸发会议的统计,跨国公司主导的全球价值链占到全球贸易的80%,而全球贸易中外国增加值所占比例从1990年的24%上升到2010年的31%,到2017年,全球贸易中外国增加值所占比例仍然高达30%,其中,外国增加值在发达国家出口额中所占比例为32%,在发展中国家出口额所占比例为28%。 这些数据表明,在过去30年,全球生产链不但促进国家之间贸易的增长,而且强化了国家之间的相互依存。

   然而,随着国家之间在产业链中相互依存程度的加深,那些掌握产业链关键环节(诸如中间产品或关键技术)的国家就具有更大的权力,而那些依赖产业链关键环节的国家及其企业的权力就相对弱小。国家之间在产业链中这种权力的不对称,最终使得国家之间既相互依存又相互束缚,甚至相互掣肘。正如两位“新相互依存论”的倡导者亨利·法雷尔(Henry Farrell)和亚伯拉罕·纽曼(Abraham L. Newman)最近在《外交事务》上发文所观察到的:“简言之,全球化并不是一种自由的力量,而是被变成一种充满脆弱、竞争以及控制的新的源泉,这是业已被证明了的。网络与其说是通向自由之路,不如说是层层新的束缚,这也是被证明了的。然而,无论是政府还是社会,认识到这一现实为时已晚,因而无力扭转其趋势。在过去几年里,最显而易见的是,中美两国政府都认识到,相互依存是多么危险,并为此疯狂地寻求解决之策。然 而,中 美两国之间的经济交织的程度是何等之深,想要断绝联系或‘脱钩’而不致乱谈何容易。两国在经济上实现自给自足的能力很小或根本没有。中国和美国的‘鹰派’也许可以讨论一场新冷战,但是,当今世界分裂成两个相互竞争的集团几乎是不可能的。所以,尽管相互依存会滋生危险,但各国仍将彼此交织在一起,并因此而塑造了一个新的时代,我们可以将其称为‘被缚的全球化’时代。”

   所以,面对由跨国公司主导和协调的全球生产链和地区生产网络,任何国家,不管是母国还是东道国,也不管是发 达国家,还是发展中国家和新兴经济体,都面临着一个“两难困境”选择:如果要促进经济增长,就必须推动投资便利化和自由化;如果保证本国经济不被跨国公司所控制,就必须对跨国投资进行监管和限制。正是在这种意义上可以说,全球疫情发生后相关国家和地区推出的政策,只是表明了这些国家和地区对本国经济安全的担心而已,并未从根本上解决其一直面临的“两难困境”。

   (二)全球生产链导致国家的“两难困境”

   既然全球生产链是由跨国公司所主导和协调的,而东道国特别是发展中国家和新型经济体又希望通过加入全球生产链实现国内企业的“价值攀升”,那么,各国是如何克服既要吸引跨国投资又要保证供应链安全这样的“两难困境”呢?

   对于全球生产链导致的国家的“两难困境”,东道国通常通过如下两种方式来影响本国企业的选择进而改变生产链的空间分布。

   一种方式是将国家安全直接植入跨国投资政策中,通过列出“敏感性工业”或“战略性工业”目录,监管或限制跨国投资对所列产业的参与。20世纪60—70年代,这种手段主要是用来控制外国企业参与本国的国防工业;20世纪90年代,这种手段逐渐被扩展用来保护其他战略产业和关键基础设施;最近还被用来保护被视为在新工业革命时代对国家竞争力至关重要的国内核心技术和专门知识。例如,2008年,美国提出《外国直接投资与国家安全》报告,不仅适用于美国跨国直接投资的流出,也适用于跨国直接投资的流入,特别是对来自发展中国家的主权财富基金的监管。俄罗斯总统普京也于2008年就战略工业签署了一项法令《关于对俄罗斯联邦国家安全产生影响的公司的外资管理》,对那些被视为对国家安全或战略重要性的工业(战略企业)的外国投资提出了一个详细的管理框架。2012年,意大利成立新的机构,用于政府审查在战略性行业经营的公司的资产交易。2015年,中国通过《国家安全法》,允许国家建立外国投资国家安全审查和监督机制。2017年,德国扩大国家安全审查范围,包括关键行业。

   另一种方式是通过签署多边投资协定和双边投资协定,来引导和塑造生产网络。由于国际社会长期未能在全球层面上达成一项类似贸易领域的国际投资协定,所以,在全球化和地区主义的推动下,各国竞相签订地区性投资协定和双边投资协定。在欧洲,2009年12月生效的《里斯本条约》将欧盟成员国关于外国直接投资协定的谈判权转交给欧盟。在亚太地区,关于《全面与进步跨太平洋伙伴关系协议》(CPTPP)和《区域全面经济伙伴关系协议》(RCEP)取得了实质性进展。在北美地区,美国、加拿大和墨西哥三国完成《美加墨自由贸易协定》(USMCA)的谈判。至于双边投资协定(BITs)及包括投资内容在内的自由贸易协定(FTAs))更是成为各国用来鼓励投资而青睐的手段。根据联合国贸发会议的统计,在 2006底全球范围内的5500个国际投资协定中,2573个协定是双边投资协定。而到了2018年底,虽然随着有些国际投资协定有效终止,全球范围内的国际投资协定下降为3317个,但其中的双边投资协定不降反升为2932个。

   此次疫情暴发迅猛突然,在全球范围内出现了医疗物资(诸如口罩、防护服、手套、护目镜及呼吸机等)短缺或供给不足的状况,有的国家考虑到国家安全或国家的竞争力,鼓励本国相关产业的跨国企业回到本国生产,或设立多条生产线以保证对本国的供应,这是可以理解的。但若因此就下结论认为全球化的时代即将终结,未免为时过早。事实上,无论是欧盟和美国,还是亚洲的日本和台湾地区,若要通过制定外国投资政策来影响或改变生产链的区位布局,必须面对如下三个挑战:

   第一,主导和协调全球生产链或地区生产网络的是跨国公司而不是国家。跨国公司的发展战略是市场导向型的,跨 国公司的利益并不总是和母国的国家对外战略是一致的。这也是美国面对疫情蔓延不得不启动《国防生产法》的原因,但美国不可能永久处于国家紧急状态,美国的跨国公司也不可能长期在《国防生产法》的主导下进行生产。

   第二,主导和协调全球生产链或地区生产网络的跨国公司主要是以私人企业为主。近些年来,虽然发展中国家和新兴经济体跨国公司的对外投资活动增长很快,但在全球对外投资中,发达国家的跨国公司对外投资仍然占主导地位。根据联合国贸发会议统计,2005—2017年,仅发达国家跨国公司对外投资流出量占全球对外投资流出量维持在60%—85%,这些跨国公司的母国主要是美国、英国和欧盟国家及日本。而在这些国家和地区,跨国公司是以私有产权为主,国家很少参与控股。对私有产权和私人企业的保护是这些国家市场经济的重要特征,私有产权在这些国家是受宪法保护的。所以,这些国家只能通过修改投资政策或签订多边投资协定便利这些跨国公司的生产经营活动,不可能完全主导这些跨国公司的行为。

   第三,任何国家都不可能将所有产业都列入“战略性产业”目录。国家可以基于本土生产企业的竞争力,或出于对 土地及自然资源的资所有权考量而对外国投资者的经营行为进行监管,也将涉及国家安全或国家竞争力的产业列入“战略性 产业”目录进行审查和限制,但任何国家都不可能将涉及人们日常生活的产业(诸如纺织业、服装业、农业、汽车业等)都列入“战略性产业”目录中加以管控。2008年金融危机后,尽管各国都加强了对外国投资审查,但列入审查最为常见的部门是公用、电信、交通和媒体,制造业很少包括在内。相反,在制造业领域,各国竞相推出投资 激励政策,促进投资便利化和自由化。

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姓名:王正毅 工作单位:

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