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地方财政治理:授人以鱼还是授人以渔 ——基于省直管县财政体制改革的研究
2020年05月23日 07:18 来源:《中国社会科学》(京)2019年第7期 作者:刘勇政 贾俊雪 丁思莹 字号
关键词:地方财政治理;财政自给能力;税收自主权;转移支付;省直管县财政体制改革

内容摘要:

关键词:地方财政治理;财政自给能力;税收自主权;转移支付;省直管县财政体制改革

作者简介:

  内容提要:构建权责清晰的政府间财政关系、完善地方财政治理,是国家治理体系和治理能力现代化的根本要求。提高地方税收自主权和增加转移支付规模作为两种地方财政治理方式存在各自的优势与不足。以我国省直管县财政体制改革为契机,在一个相对统一的分析框架内剖析了这两种地方财政治理方式对地方政府收支行为进而财政自给能力的影响。研究表明:改革提高了地方税收自主权和转移支付规模,即同时践行了这两种治理方式;作为一种“授人以渔”的财政治理方式,地方税收自主权的提高可遏制地方政府的道德风险和成本转嫁行为,提高地方自有财力水平、遏制地方支出扩张,故显著增强了地方财政自给能力;作为一种“授人以鱼”的财政治理方式,转移支付规模增加则具有相反影响——这一负向激励效应起到主导作用,导致省直管县改革显著削弱了地方财政自给能力,不利于地方财政治理改善。这对于当前央地财政关系的优化调整具有良好启示。

  关 键 词:地方财政治理;财政自给能力;税收自主权;转移支付;省直管县财政体制改革

  项目基金:本文为国家自然科学基金面上项目“税收分成、地方政府竞争与地区差距研究”(71773128)、“基于中国实践的财政分权理论”(71673279),国家自然科学基金重点项目“地区差距测度与均等化转移支付制度研究”(71533006)和国家社会科学基金重大项目“推动中国经济中高速可持续增长的突破性改革:地方政府治理体系改革”(17ZDA048)阶段性成果。

  作者简介:刘勇政,中国人民大学财政金融学院、中国财政金融政策研究中心副教授,北京 100872;贾俊雪,中国人民大学财政金融学院、中国财政金融政策研究中心教授,北京 100872;丁思莹,中国人民大学财政金融学院博士生,北京 100872

  在一个多级政府框架下完善政府治理体系以有效规范各级政府行为,对于一国治理体系和治理能力的现代化至关重要;而作为政府治理体系的基础和重要组成,地方财政治理的优化完善始终备受关注,这对于中国这样一个地域辽阔、国情复杂的单一制国家而言尤为关键。党的十九大报告提出,要加快建立现代财政制度,建立权责清晰的中央与地方财政关系,推进国家治理体系和治理能力的现代化。但我国现行财税体制已经不完全适应完善国家治理的客观要求,突出表现在:中央与地方以及各级地方政府间的事权与支出责任划分不够清晰,政府间收入划分不尽科学合理,财力与事权相匹配的财政体制尚未完全建立。①这使得地方政府尤其县乡基层政府的财政自给能力低下,履行事权时严重缺少与之匹配的财力,长期陷于财政困境;由于县乡基层政府承担着大量基础教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务的提供职责,故能否保证其合理的财力水平直接关系到基层民生保障和经济社会能否协调发展,②直接影响到我国国家治理水平的高低和治理目标能否顺利实现。特别是,为深化供给侧结构性改革、有效激发市场活力,中央在2016年全面实施了“营改增”改革后,进一步推行了新一轮更大规模的“减税降费”政策。这意味着地方政府在失去主体税种的同时,中央政府也面临着财政收入增速下降的巨大压力。因此,如何重构央地财政关系,以优化完善地方财政治理,增强地方财政自给能力,更好地发挥地方主体能动性,成为我国政府和学术界亟待解决的一个重大问题。

  地方财政治理的核心在于:有效缓解地方道德风险问题、增强地方政府的财政自给能力和主体能动性,更好地满足辖区居民对公共服务的需求。实现这一点的关键在于实现财力与支出责任(或事权)在各级政府间的合理划分与匹配。对此,(就收入层面而言)学术界主要强调两种策略:(1)保持现有政府间支出责任划分不变的情况下,适当提高地方政府的税收自主权,提升地方自有财力水平,实现财力与支出责任相匹配;(2)在合理测算地方自有财力和支出责任的基础上,增加转移支付以弥补地方财力缺口。这两种策略存在各自的优势与不足,蕴含着不同的地方财政治理逻辑和政府间财政关系理论内涵——理论上讲,它们可能产生不同的激励效应,对地方政府的收支行为进而财政自给能力产生不同影响(详见第三节分析)。③特别地,作为一种“授人以渔”的财政治理方式,税收自主权的提高有利于强化地方收入激励,促使地方政府提升税收努力以增加财政收入,④亦会促使地方政府支出成本内部化(需更多依靠自有收入为支出筹资),遏制地方政府的道德风险和成本转嫁行为,促使其提升税收努力、采取更为理性审慎的支出政策,故有利于增强地方政府的财政自给能力;但也可能会引发地方政府低税负竞争,对地方政府财政自给能力产生不利影响——这在地方税收自主权较大时会尤为明显。而作为一种“授人以鱼”的财政治理方式,转移支付规模增加则有利于遏制地方政府低税负竞争行为,增强地方政府财政自给能力;但也可能弱化地方政府的预算约束,不利于地方政府支出成本内部化,加剧地方政府的道德风险和成本转嫁行为,致使地方财政收入下降和支出膨胀,削弱地方政府财政自给能力——这在转移支付规模较大(地方政府对转移支付依赖性较高)时会表现得更突出。

  目前,学术界对上述两种地方财政治理方式进行了大量研究,⑤但还鲜有在一个相对统一的分析框架内就这两种治理方式的影响、逻辑机理及其蕴含的理论内涵进行深入系统的对比研究——一个重要原因在于现实中同时采取这两种方式的地方财政治理实践并不多见(同时增加地方政府的税收自主权和转移支付规模将给中央政府带来巨大财政压力)。⑥令人庆幸的是:2004年以来,我国在各省区陆续推行的省直管县财政体制改革为我们深入研究上述问题提供了一个良好契机。这一改革通过简化财政层级,重新划分配置了省及以下地方政府的财权,改变了针对县级政府的转移支付政策及资金拨付方式,明显提升了县级政府的税收分成比例和转移支付规模,即同时践行了提高税收自主权和增加转移支付规模两种地方财政治理方式。本文以此为契机首先构建一个理论分析框架,深入阐释了这两种财政治理方式对地方政府收支行为进而财政自给能力的影响机理,紧密结合中国现实提出核心理论判断;进而以省直管县改革为外生政策冲击,利用1995-2014年间全国县级面板数据以及双重差分模型和工具变量法,在一个相对统一的分析框架下识别出提高税收自主权和增加转移支付规模对县级政府的收支行为和财政自给能力的影响差异,以及它们在决定省直管县改革成效中的作用,对本文的核心理论判断进行实证检验。

  需要指出的是,近年来,学术界对省直管县财政体制改革的影响进行了较广泛的研究,但主要集中于这一改革在缓解县乡财政困难和促进地区经济增长等方面的成效评估。⑦本文的研究重点则在于省直管县改革践行的两种地方财政治理方式的对比分析,这不仅有助于厘清这两种治理方式蕴含的深刻理论内涵,对于(尤其基于中国实践的)政府间财政关系理论的完善具有良好意义,也有利于更好地回答地方财政治理应当是“授人以鱼”还是“授人以渔”这一重要问题,为优化完善地方财政治理提供良好的理论依据,为当前及今后央地财政关系的优化调整提供有益的改革思路。事实上,本文研究表明,税收自主权的增加显著提升了县级政府的自有财力水平,且在一定程度上遏制了县级政府支出扩张,从而有效增强了县级政府的财政自给能力。转移支付规模增加则具有相反影响,且这一相反的负向激励效应起到主导作用,最终导致省直管县改革显著削弱了县级政府的财政自给能力,不利于地方财政治理的改善。

  一、制度背景与理论框架

  (一)制度背景

  目前,我国实行的是中央管省、省管地级市、地级市管县、县管乡镇的多层级行政管理体制——每级政府在行政和财政上都归属于更高一级政府直接管辖。1994年分税制改革较明确地界定了中央与省之间的收支责任划分,同时赋予省级政府制定省以下各级政府间收支责任安排的自由裁量权。从实践来看,省以下财政分配关系的一个突出特点是财权上移、支出责任下放,造成县乡基层政府财政自给能力低下。特别地,地级市政府往往充当着县级政府的“攫取之手”——其往往会降低县级政府的税收分成比例以集中财力,也会截留本应拨付给县级政府的转移支付资金。与此同时,地级市政府还时常会向县级政府摊派本应属于自身的支出责任。这极大削弱了县乡基层政府的财政自给能力,恶化了县乡财政状况,损害了地方财政治理效率。

  为解决这一问题,我国自2004年以来在一些省份陆续推行了省直管县财政体制改革。其核心特点是将县级政府的收支责任划分、转移支付分配和预算资金调度,交由省级财政直接负责,实现了省级政府与县级政府在财政上的直接联系,减少了一个财政层级(地级市政府)。确切来讲,这一改革发轫于安徽、河南和福建等省,此后逐步推向其他省份——截至2014年底,全国已有54%的县(21个省份的1060个县)实行了改革。在改革模式上,各省采取的做法不尽相同:福建、黑龙江和江苏省选择一次性推行改革;其他省份则采取了逐步推进的模式,但这些省份改革试点县的选择标准有所不同——如河北省将产粮大县作为改革县,山西省优先把扶贫开发县作为改革县。

  虽然各省实施改革的时间、模式和改革县的选择标准不尽相同,但核心政策均涉及收入的合理划分和转移支付的重新核定等。首先,在收入划分方面,地级市政府不再参与县级政府的税收收入分成。从各省改革文件来看,很多省份都明确提出增加县级政府的税收分成比例,以提高其自有财力水平。也有一些省份虽未明确提及改变税收分成,但提出要合理划分地级市和县的收入范围;由于改革后地级市政府不再参与县级政府的税收分成,财政体制改革客观上使得这些省份改革县的税收分成比例也很可能有所提高——我们的数据表明,2004年实施省直管县改革后,改革县的税收分成比例较非改革县而言多提升了10.9%。⑧其次,转移支付由省直接核定并补助到地级市和县,地级市政府不再参与县级政府转移支付等资金的划拨,使得地级市政府无法截留县级政府资金。而且,一些省份还明确提出增加对县级政府的转移支付力度。因此,大部分改革县的转移支付都出现明显增长——我们的数据表明,2004年省直管县改革后,改革县的转移支付规模较非改革县而言多增加了13.9%。

  由此可见,省直管县财政体制改革或是主动所为或是客观上(因简化财政层级)践行了增加县级政府的税收分成比例和转移支付规模两种地方财政治理方式。这为我们深入对比分析这两种财政治理方式对地方政府收支行为进而财政自给能力的影响提供了一个良好契机。

  (二)理论框架

  基于省直管县财政体制改革实践,本节以已有政府间财政关系理论为基础,从地方财政治理视角出发,结合我国地方政府行为动机构建一个理论分析框架,剖析省直管县改革践行的税收自主权和转移支付增加这两种地方财政治理方式,对地方政府收支行为进而财政自给能力的影响及其逻辑机理(见下页图)。

  理论上看,提升地方税收自主权和增加转移支付规模这两种地方财政治理方式具有各自的优势与不足。特别地,地方税收分成比例的提高主要通过三种机制对地方政府收支行为产生影响。首先,税收分成比例提高意味着地方收入索取权的增加,这会强化地方收入激励,促使地方政府提升税收努力进而自有财政收入水平,故有利于增强地方财政自给能力。⑨其次,税收分成比例提高也意味着地方政府支出将更多依靠自有财政收入融资,故可促进地方政府支出成本内部化,遏制地方政府的道德风险和成本转嫁行为。⑩这可促使地方政府提升税收努力以增加财政收入,更好地满足既定的支出需求;也会促使地方政府支出行为更为理性审慎,以尽可能减小自有财政收入增加带来的辖区经济成本(居民和企业的税负)上升进而对地区经济增长的不利影响,这会遏制收入效应带来的支出规模膨胀,故也有利于增强地方政府财政自给能力。最后,税收分成比例提高也可能引发地方政府低税负竞争,致使地方自有财政收入下降,对地方政府财政自给能力产生不利影响,这在地方税收自主权较大时会尤为突出(1994年分税制改革以来,中国地方政府的税收自主权较小,故这一效应倾向于较弱)。(11)故就理论而言,提高税收分成比例对地方政府财政自给能力的影响不明确。但就中国现实来看,税收分成比例通过前两种机制产生的正影响较后一种机制的负影响而言倾向于更突出,因而总体上更有利于规范地方政府的财政收支行为、增强地方政府的财政自给能力。

  

  税收分成比例和转移支付增加的财政治理机理图

  注:图中实线和虚线分别代表转移支付和税收分成比例增加的影响机理。

  转移支付增加同样主要通过三种机制对地方政府收支行为产生影响。首先,转移支付增加可一定程度上矫正地方政府低税负竞争行为,故有利于地方自有财政收入增加进而增强地方政府财政自给能力。(12)其次,转移支付增加意味着地方可支配财力增加,这会通过收入效应导致地方政府支出增加,削弱地方政府财政自给能力。最后,作为地方非自有财政收入,转移支付增加不利于地方政府支出成本内部化,加剧地方政府的道德风险和成本转嫁行为。(13)特别地,对于地方政府而言,转移支付收入是一种公共池(common pool)资源,故会弱化地方政府的预算约束,割裂地方政府支出的成本—收益联系(即地方政府支出成本可通过转移支付这一公共池渠道转嫁给中央和其他辖区政府)。因此,当地方政府更依赖于转移支付时,将会刺激地方政府降低税收努力和自有财政收入水平、(14)扩张支出规模,(15)从而将更多的支出成本转嫁出去。同时,转移支付增加也会强化地方政府对上级政府就其收支行为进而财政状况进行“兜底”的预期,这将进一步刺激地方政府的道德风险和成本转嫁行为,从而对地方政府财政自给能力产生不利影响。由此可见,转移支付增加对地方政府财政自给能力的影响在理论上同样不明确。但就中国现实来看,由于追求地区经济增长以获取更大的晋升机会构成了地方政府的核心利益,且分税制改革以来地方政府对转移支付的依赖性较高,故地方政府规避自有财政收入增加及其对地区经济增长的不利影响、而借助转移支付进行成本转嫁的动机更为强烈。因此,在中国特定的制度背景下,转移支付增加对地方政府的税收努力进而财政收入的抑制作用,以及对地方政府支出的扩张性影响将更为突出,从而不利于地方政府财政自给能力的提升。

  有鉴于此,我们提出如下理论判断:提高税收分成比例和增加转移支付这两种地方财政治理方式对地方政府收支行为和财政自给能力的影响机理和激励效应不同——总体而言,前者即“授人以渔”的治理方式将更有利于规范地方政府收支行为、增强地方政府财政自给能力,后者即“授人以鱼”的治理方式则更倾向于产生相反的治理效果。(16)这也意味着省直管县财政体制改革是否有利于增强县级政府财政自给能力、改善地方财政治理在理论上不明确——取决于哪一种地方财政治理方式的影响占据主导作用。

  二、计量策略与数据

  (一)计量模型

  在考察省直管县财政体制改革对地方政府收支行为和财政自给能力的综合影响时,鉴于这一改革具有较典型的政策实验性质,因此,本文构建如下形式的双重差分模型:

  

  其中i和t分别表示县和年份。为县级政府财政自给能力,本文利用财政自给率(即县级自有财政收入与财政支出的比值)度量——其越大表明财政自给能力越强。我们也考虑将县级人均财政收入和人均财政支出(利用省份消费价格指数折算为1985年为基期的实际值并取自然对数)作为被解释变量,以考察改革对县级政府收支行为的影响。是核心解释变量——省直管县改革哑变量(县i在第t年实行了改革,则第t年及之后年份均赋值为1,否则赋值为0)。为一组控制变量,包括:(1)人均实际GDP(采取同样方法折算为实际值,取自然对数),用以捕捉经济发展水平的影响;(2)第二、第三产业增加值占GDP的比重,用以捕捉产业结构的影响;(3)城镇人口比重,用于捕捉城镇化的影响;(4)人口密度,用以捕捉人口规模和分布的影响;(5)“扩权强县”政策哑变量,用以捕捉“扩权强县”政策可能产生的影响;(6)地级市所辖各县GDP变异系数,用以捕捉地区间经济发展不平衡的影响。(17)分别表示县级固定效应和时间固定效应,是随机扰动项。

  在考察提高税收分成比例和增加转移支付规模这两种地方财政治理方式的影响及其在决定省直管县改革效应中的作用时,我们采取如下计量策略。首先分别以税收分成比例和转移支付规模作为模型(1)中的被解释变量,验证省直管县改革是否增加县级税收分成比例和转移支付规模;其次分别以县级政府的财政自给率、财政收入比率(县级财政收入与GDP的比值)、人均财政收入和人均财政支出作为被解释变量,通过在基准模型中引入税收分成比例和转移支付规模作为额外的解释变量,考察这两种治理方式对地方政府收支行为和财政自给能力的影响差异,识别它们在决定省直管县改革效应中的作用。

  (二)内生性问题

  正如前文指出的,省直管县改革在改革试点县的选择上并非随机的,即改革县与非改革县的财政自给率和财政收支水平可能在改革前就存在差异(即不满足平行趋势条件)。因而,双重差分模型(1)可能因内生选择问题而产生估计偏差。为解决这一问题,我们采用了工具变量法,构造的工具变量为:县与其所属地级市中心的地理距离和省份省直管县改革哑变量(若省份实施了改革,则改革当年及之后年份取值为1,否则为0)的交互项。

  直观而言,这一工具变量与高度相关,且更倾向于不会对被解释变量产生直接影响,故可较好地符合工具变量有效性(即相关性和外生性)要求。具体而言:(1)一个县是否被选为改革县,无疑首先取决于其所在省份是否实施了改革。同时,省份省直管县改革哑变量刻画的是省级政府的改革决策,不太可能会是因为省内某一特定县的财政状况(即被解释变量yit)而作出的决定。且从改革进程来看,各省开始实施省直管县改革的时间主要集中在:2004-2007年间和2009-2010年间。就前一个时期(2004-2007年间)而言,在此较短的时间内,无论是省内县级政府的财政状况还是省份间县级政府财政状况的差异都倾向于相对较为稳定,意味着县级政府的财政状况并非是导致这一时期各省改革时点差异的主要原因。而就后一时期(2009-2010年间)而言,各省的改革决策主要是外生中央政策冲击的结果—2009年6月,财政部颁布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》后,这些省份纷纷在当年和2010年初开始改革。故而,省份省直管县改革哑变量对于县级政府的财政状况而言更倾向于具有较好的外生性——实证检验也较好地证实了这一点。(18)

  (2)省级政府一旦决定要在本省实施改革,其在选择改革试点县时,县与其所属地级市中心的地理距离很可能是一个重要决定因素——如果县与其所属地级市中心的距离很近,那么二者的经济可能联系紧密、融为一体;若在此情况下取消地级市对该县的财政管辖(地级市的利益损失可能较大),很可能会遭到地级市政府的强烈反对。因此,当一个县所在的省份实施了改革,若该县与其所属地级市中心的地理距离越远,就越有可能被选为改革县——下文的实证检验也证实了这一点。

  在考察增加税收分成比例和转移支付规模这两种地方财政治理方式的影响时,我们同样面临着内生性问题。这主要源于地方政府收支行为与其税收分成比例或转移支付规模可能存在反向因果关系——当地方政府具有较高的收入能力或支出行为更审慎(因而具有较高的财政自给水平)时,上级政府可能会给予其较低的税收分成比例或较少的转移支付(公式化的均等化转移支付会自动导致这一结果);反之亦然。为此,我们构造了工具变量——每个县模拟的(simulated)税收分成比例和模拟的转移支付规模。具体而言,我们遵循Dahl和Lochner(19)等人的做法,首先计算了各省历年总体县级税收分成比例和转移支付规模的变化率;以此为基础,将1994年(本文样本期开始的前一年)的各县实际税收分成比例和转移支付规模作为基数,模拟计算得到各县历年的税收分成比例和转移支付规模。这样计算得到的模拟值反映的是各县因省级政策调整冲击而发生的平均变化,可较好地排除各县因自身财政状况变化带来的内生性改变,故可较好地满足工具变量相关性和外生性要求。

  (三)数据

  本文主体回归使用的是1995-2014年间的全国县级面板数据,(20)数据主要来源于中国经济与社会发展统计数据库、历年的《全国地市县财政统计资料》和各省政府文件。我们对原始数据进行如下处理:(1)由于数据缺失严重,剔除了西藏***样本;(2)鉴于市辖区这一县级行政单位与县、县级市在经济社会发展和财政管理等方面的可比性较差,因此我们没有考虑市辖区,而只将县和县级市(下文统一简称为县)作为考察对象。因此,我们最终使用的样本为全国30个省、***和直辖市1907个县1995-2014年间的面板数据。从主要变量的基本统计描述可知(限于篇幅,略去表格):我国县级政府财政收入与财政支出比值的样本均值仅为39.8%,表明县级政府的财政自给率普遍较低,自有财力仅能支撑大约2/5的财政支出。

作者简介

姓名:刘勇政 贾俊雪 丁思莹 工作单位:中国人民大学财政金融学院

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