首页 >> 社科关注
改革开放40年我国国有企业改革的回顾与展望
2020年02月09日 09:27 来源:《当代经济研究》2019年第3期 作者:黄茂兴 唐杰 字号
2020年02月09日 09:27
来源:《当代经济研究》2019年第3期 作者:黄茂兴 唐杰
关键词:改革开放;国有企业;产权;制度

内容摘要:改革开放40年来,我国国有企业改革走出了一条具有中国特色的发展道路。

关键词:改革开放;国有企业;产权;制度

作者简介:

    作者简介:黄茂兴(1976- ),男,福建莆田人,经济学博士,福建师范大学经济学院教授,主要从事政治经济学、区域经济学和竞争力问题研究;唐杰(1981- ),男,福建福州人,管理学博士,福建师范大学经济学院副教授,主要从事企业管理问题研究。

    关键词:改革开放;国有企业;产权;制度

    内容提要:改革开放40年来,我国国有企业改革走出了一条具有中国特色的发展道路。经历了放权让利、企业制度创新、资产管理体制改革和分类深化改革四个阶段,我国国有企业在经营机制、企业规模、经济效益和全球影响力等方面都取得了显著成效,积累了宝贵经验,但在功能界定和社会责任、垄断与竞争、经营自主权和法人治理结构方面还存在亟待解决的问题。未来,我国国有企业改革将在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,继续着眼于规范并推广国有资本投资与运营机制,进一步重组并优化国有资本布局,全面推进企业制度创新和双轨并行的国际化战略,全面提升国有经济的创新力和竞争力。

    标题注释:国家社科基金重点项目(16AGJ004)。

 

  国有企业改革既关系到体量巨大的国有资产保值增值问题,也涉及数目庞大的企业职工的生存问题,还与我国经济社会发展紧密关联,是一个复杂而长远的系统工程。改革开放40年来,我国国有企业在不断探索和改革过程中探寻符合中国特色社会主义市场经济的运行体制和管理模式创新,既有成功的经验,也有需要总结的教训。党的十九大提出要打造一批具有全球竞争力的世界一流企业,为实现这一目标,国有企业需要始终坚持社会主义市场经济的改革方向,坚定不移地深化改革。通过回顾与梳理我国国有企业过去40年改革和发展的历程、取得的成效和存在的问题,对改革经验和教训进行总结,才能更好地指引新时代我国国有企业改革发展的战略定位与历史使命。

  一、改革开放40年我国国有企业改革的发展历程

  从1978年党的十一届三中全会召开以来,每一次三中全会都指引着国有企业改革的方向,对国有企业改革产生了深远影响。从产权和制度两个层面的改革进程来看,40年来我国国有企业改革大致经历了四个阶段。

  1.放权让利阶段(1978-1992年)

  新中国成立后,我国国有企业照搬前苏联高度集中的计划经济体制下的国营企业管理制度,国有企业从建设到经营的各个环节都由国家决定,企业本身并没有经营自主权,只是国家分散在全国各地的生产车间。1978年12月,党的十一届三中全会确立了以扩大企业自主权为主要形式,调整国家与企业之间利益关系的国有企业改革方针,简而言之即为“放权让利”。具体体现为两个方面:一是调整国家与企业的关系,扩大企业自主权;二是将企业经营状况同利益挂钩,充分调动企业和职工的积极性。在四川省开始的“放权让利”试点取得了显著成效,而后迅速推广到全国各地。1983年2月,国务院决定对国营企业实行“利改税”,即将国营企业向国家上缴利润改为向国家缴纳税金,税后利润由企业支配,激发了企业和劳动者的积极性和创造性。1986年12月,国务院提出“推行多种形式的经济承包责任制,给经营者以充分的经营自主权”。在保持国家所有权的前提下,通过签订承包合同,确定国家与企业之间的责、权、利关系。

  总的来说,这一阶段的改革激活了国有企业管理者的盈利意识,基本实现了“国营工厂”向“国营企业”的观念和形式转变,为我国国有企业逐步适应市场竞争奠定了基础。但这一时期的改革没有触及到国有企业的所有权问题,也就难以真正实现所有权和经营权的“两权分离”。受限于外部市场机制的不健全和国有企业内部的约束监督制度的不完善,“放权让利”也导致了国有资产较为严重的流失。

  2.企业制度创新阶段(1993-2002年)

  经过十五年的改革开放,计划经济时代的经营低效和改革开放后的市场活力形成了鲜明对比。由于承包责任制在1993年后被叫停,国有企业的所有者实际上难以为管理者提供市场化的激励手段,因此国有企业的经营效率依然有待提升。必须通过产权层面的改革,才能够真正利用市场优化配置国有资产,提升经营绩效。1993年3月,我国修订了宪法,把国营企业改为国有企业,国有企业产权是政府所有,可以委托私人经营,也可以出售。1993年11月,党的十四届三中全会提出这一阶段国有企业改革的目标:建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。在现代企业产权结构制约下,政府不能直接控制和经营国有企业。至此,国有企业改革开始触及产权问题,国家与国有企业之间的关系开始转向以现代产权制度为基础的委托—代理关系。

  在最初的实施过程中,产权改革遵循了“抓大放小”的基本思路。中小型国有企业采取多种形式的放活政策,可以继续实行承包经营、租赁经营,也可以实行股份合作制改组,还可以出售给集体或个人。大中型国有企业通过产权改革,建立符合现代企业要求的公司治理结构,充分利用市场激励手段。伴随着建立市场经济体制的整体目标和对西方产权理论的创新应用,这一阶段的国有企业改革开始推进从产权制度、治理结构到管理制度展开全方位的制度创新。以新建立的资本市场为依托,综合运用经济和行政手段,大中小型国有企业分别开启了跨经济形式、跨国别、跨行业的交易、并购和重组。但这一时期的产权改革还较为形式化导向。由于政府的介入、资本市场的不成熟和西方产权改革理论的不完全适用,导致交易规则混乱,政府主导的现象较为普遍。涉及产权的改革进程实际上较为迟缓,国有企业改革的最终实践就落在治理结构的建立和内部管理制度的完善方面。

  3.国有资产管理体制改革阶段(2003-2012年)

  国有企业原有的管理体制是多头管理,管人、管事和管资产的权力有若干条线,许多政府部门都可以指挥国有企业。这样的权力结构造成企业的经营责任和政府的监管责任难以区分。2002年11月,党的十六大报告指出,继续调整国有经济的布局和结构,改革国有资产管理体制,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。除极少数必须由国家独资经营的国有企业外,积极推行股份制,发展混合所有制经济,实行规范的公司制改革,完善法人治理结构。

  2003年4月,国有资产监督管理委员会成立,标志我国有企业真正走向市场,成为独立竞争主体。2003年10月,中共中央十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式。到2013年初,全国90%以上的国有企业完成了公司制股份制改革,大多数国有企业建立了股东会、董事会、经理层和监事会等机构。[1]

  国有资产监督管理委员会的设立意味国有企业所有者与管理者职能真正分离。政府角色从管企业为主转向管理资本为主,着力落实企业法人财产权和经营自主权,改革进入深水区,真正触及对国有资产管理的监督与激励的关键环节。在具体运行中,股份制改革的形式也更加多样化,允许国有资产出售、引进战略投资者、管理层收购(MBO)、股票期权、员工持股、上市等。但由于法人治理的运行制度不健全,出现了出资人履职不规范、所有者缺位对管理层缺乏有效监督的现象,导致国有资产在改革过程中流失严重。在学术界,改革的不同意见也开始出现,主要体现在三个领域:一是国有资产在产权改革过程中大量流失,导致社会各界对进一步扩大产权改革和发展混合所有制经济心存顾虑;二是不少垄断行业依旧保持较高的进入壁垒,这些领域的国有企业低效问题依然比较突出,是否应该在这些领域引入多种所有制企业仍有争议;三是国有企业“行政化”经营色彩依旧浓厚,国有企业管理者的行政身份与职业经理人的身份仍未实现清晰定位。

  4.分类深化改革阶段(2013年至今)

  2012年11月,党的十八大明确国有企业改革的方向:一是完善国有资产管理体制,通过交叉持股、相互融合,发展混合所有制经济;二是实施分类改革,在不同领域探索发展混合所有制经济的具体形式。改革国有资本授权经营体制,改组国有资本投资公司,组建国有资本运营公司,进一步厘清了政府和市场的关系,政府从原来的主要“管资产”转为主要“管资本”。从2014年起,国投、中粮等8家央企先后开展国有资本投资公司试点,诚通、国新2家央企开展国有资本运营公司试点。37家省级国资委中,21家改组组建了52户国有资本投资、运营公司。2016年2月,国资委发布国有企业“十项改革试点”落实计划,改革试点内容包括探索国企集团整体上市、多类型政府和社会资本合作、混合所有制企业员工持股等。2017年,国企在电力、石油、天然气、民航、电信以及军工等领域开展混改试点,引入各类投资者40多家,资本额超过900亿元人民币。截至2017年,中国联通、上海贝尔、华录集团等3家央企从集团层面开展了混改的探索。2017年公司制改制全面提速,中央企业集团层面公司制改制方案已全部批复完成,各省级国资委出资企业改制覆盖率达95.8%。[2]总之,这一阶段的改革以完善各类国有资产管理体制为目标,推动了国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,增强了我国国有经济活力,企业经营风险得到进一步控制。

作者简介

姓名:黄茂兴 唐杰 工作单位:福建师范大学经济学院

职称:教授

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:刘思彤)
内容页广告位-中国与世界.jpg

回到频道首页
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们