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当代中国国家治理能力现代化的提升路径
2020年01月25日 10:39 来源:《甘肃社会科学》2019年第3期 作者:郑智航 字号

内容摘要:

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作者简介:

  作者简介:郑智航(1983- ),男,湖北荆州人,博士,山东大学法学院教授,博士生导师。山东 青岛 266237

  内容提要:如何有效提升国家治理能力,实现国家治理能力的现代化是当下中国学术研究和制度建设面临的一个新的时代性重大课题。提升当下中国国家治理能力,就首先需要提升国家能力。从概念内涵上讲,国家能力主要包括资源汲取能力、基层渗透能力、民主巩固能力、制度治理能力和国家学习能力等内容。当下中国需要转变资源汲取的理念、增强地方政府汲取能力、防止资源汲取变相为与民争利;需要不断加强基层渗透能力,努力将国家权力下沉到基层社会,建立一个合理化的、能对社会与全体民众进行有效动员与管控的政府或政权体系;需要提升民主化程度和国家吸纳与整合能力,强化民主政体在制度和文化层面实现的稳定性和获得合法性,并以此为基础将民主政治结构化和常态化;需要强化制度治理能力,强调国家和政府权力由制度规范即宪法规范事先规定,国家机器和政府机构必须按照制度化的程序来运作,并且这些制度规范和制度化程序都应当依据现代制度伦理来创设;需要进一步提升国家整体学习能力,增加国家学习层面、完善国家学习体制、转变国家学习态度,助推国家治理现代化的实现。

  关 键 词:国家治理/国家能力/治理现代化/法治中国

  标题注释:国家社会科学基金项目“国家建构视野下的地方法治试验研究”(18BFX039)。

 

  近年来,中国社会结构发生的时代变迁要求中国实现从管制型国家到治理型国家的转变。在这种大的历史背景下,学术界开始关注治理问题。特别是中共十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一命题以后,学界将治理问题研究的重心放在对国家治理体系和国家治理能力的研究上,并产生了大量的研究成果。从总体上讲,这些研究大都缺乏对国家治理能力和国家能力之间的关系进行深入研究,从而忽视了提升国家能力是实现国家治理能力现代化的前置性条件。其实,从20世纪80年代以来,比较政治学和国际关系理论都在国家能力和国家治理能力之间建立了高度的相关性,并将国家能力的建设作为提升国家治理能力的核心[1]。就当下中国而言,中国要想实现国家治理能力现代化,就首先需要提升资源汲取能力、基层渗透能力、民主巩固能力、制度治理能力和国家学习能力这五项国家能力,因为资源汲取能力的提升是国家治理能力现代化的前提条件;基层渗透能力和民主巩固能力的提升是国家治理能力现代化的社会基础;制度治理能力的提升是国家治理能力现代化的核心内容;国家学习能力的提升是国家治理能力现代化的智识基础。因此,实现了资源汲取能力、基层渗透能力、民主巩固能力、制度治理能力和国家学习能力这五项能力的现代化,也就能够有效提升国家治理能力现代化的程度。

  一、中国资源汲取能力的现代化

  任何国家机器的运作都需要一定的资源保障,一个治理能力强大的国家必定是一个有能力从社会汲取资源的国家。尽管改革开放以来,中国国家汲取资源的能力在整体上保持上升趋势,但是,国家整体的资源汲取能力还需提升。

  (一)资源汲取理念的转变

  长期以来,中国在资源汲取过程中秉持的是一种“管理型”的基本理念。这种管理型国家汲取理念主要体现在以下几个方面:一是,这种汲取理念往往注重对被汲取对象进行监督,防止纳税人偷逃税款,为保障税法的履行和税收收入的实现,国家必然要与纳税人的违法行为作斗争,即政府实行的是“监督打击型”的税收征管[2]。二是,这种汲取理念坚持以国库利益为中心,忽视了国家利益与个人利益之间的协调与平衡[3]。在这种理念看来,保持国库资金的充盈是国家汲取资源的一个重要目标。为了实现这一目的,国家和政府极有可能违反法律至上、权力约束和正当程序三项基本原则来汲取资源。三是,这种汲取理念在本质上体现的是一种“权力—义务”逻辑,即只要你是该国公民,你就应当纳税。在现代责任政府体制下,人们主要从“权力—责任—义务”的逻辑来解释国家和政府资源汲取的合法性。根据这一逻辑,公民之所以有纳税的义务,主要在于国家对公民具有一定的责任,为了履行这些责任,国家和政府不得不拥有一定的资源。

  在笔者看来,中国要想提升资源汲取能力的水平,实现资源汲取能力的现代化就必须实现从“管理型”理念到“治理型”理念的转变。所谓治理型资源汲取理念,它强调的是作为汲取主体而存在的国家和政府与作为被汲取对象而存在公民之间在资源汲取过程中能够形成一种合作共赢的正和博弈状态。具体来讲,这种治理型资源汲取理念主要包括以下几个方面的内容:一是,国家和政府资源汲取的正当性是建立在其对公民的可信承诺的基础上的。这种可信承诺体现在资源汲取上就表现为以税收法定为核心的汲取权力法定原则。就中国当下而言,国家和政府应当通过制度化的方式来约束资源汲取行为,完善税收法定原则的表述。二是,国家和政府资源汲取的目的在于形成公共财产,并最终服务于纳税人。尽管近年来中国一再强调税收的公共性,但是,财政支出的随意性较大,“公财私用”现象时有发生。因此,中国当下资源汲取能力现代化的一项重要任务就是要进一步强化税收的公共性和它是实现公民权利的必要成本的基本理念。三是,中国在税收汲取过程中应当进一步强化税收共治的核心理念。长期以来,中国税收汲取依据的层次较低,往往一些地方性法规和部门规章就创设新的税收名目,而且这种纳税服务无论是在深度还是在广度上都存在问题。因此,中国应当在税收立法时广泛听取多方意见,确保社会公众参与,与此同时,加强同其他部门的协作,积极吸纳社会组织参与税收治理,从而形成税收管理多元主体共治的局面。

  (二)提升地方政府资源汲取能力

  1994年实施的分税制改革在事实上确实提升了中央政府的资源汲取,但是,它对地方政府的资源汲取产生了一定的消极影响。因此,笔者认为,在保持中央政府资源汲取能力的同时提升地方政府资源汲取能力对于国家治理能力现代化具有至关重要的意义。具体来讲,我们可能通过以下几个途径来提升地方政府资源汲取能力。第一,进一步明确与细划中央和地方的财权与事权,并坚持事权决定财权的基本原则。十八届三中全会明确提出:“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。”为了实现这一目标,十八届三中全会提出国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权,区域性公共服务作为地方事权。在此基础上,结合税制改革,根据税种属性来进一步理顺中央和地方收入划分。为了确保不同层级地方政府的资源汲取能力,中国也应当在理顺不同层级地方政府之间事权和财权基础上重新构建地方税体系。第二,尊重地方财政运行规律,赋予地方政府发债权。一如上文所述,发行债权也是国家资源汲取的一种手段,它是以民众对国家和政府的信任为前提的。因此,公众是否愿意购买国家和政府的债权直接反映着国家能力的强弱。长期以来,中央政府出于对地方政府权力扩张的忧虑和地方政府强弱程度差异的考虑,禁止地方政府拥有自主发行债券的权力。但是,中国各个地方之间差距较大,经济发展不平衡,所遇到的经济问题也不同,而且,财权与事权不对等的客观现实,致使很多地方通过各种变通手段隐蔽举债。2014年修订的《中华人民共和国预算法》也赋予了地方享有一定限额的发行债券的权力。但是,限额的确定机制、地方债权的审核机制和审核程序、风险控制机制、地方债券二级市场流通机制等都没有确立起来。这些都是中国下一步应当努力的方向。第三,加大中央对地方转移支付的力度。中国地方的多样性决定了中央应当将部分事权委托给地方来承担,只有这样才能够真正做到因地制宜。在此过程中,中国应当进一步发挥转移支付的功能,从而确保地方有充足的资源去承担这些委托的事权,防止“上头请客,下头埋单”情况出现。

  (三)防止政府汲取变为与民争利

  从现代国家资源汲取的本质来讲,它主要是为了维护国家机器正常运转,从而为民众创造更多的利益。但就中国当下的实际情况来看,由于受制于各方面因素的影响,资源汲取褪变为与民争利的现象时有发生。因此,笔者认为,中国在实现资源汲取能力现代化过程中,应当采取切实有效的手段来尊重和保护公民的财产权,应当防止权力在资源汲取过程中寻租。

作者简介

姓名:郑智航 工作单位:

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