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中国法律规范体系与立法效果评估
2019年10月23日 08:45 来源:《中国社会科学》2017年第12期 作者:冯玉军 字号
关键词:法律规范体系;立法完备性;立法民主性;立法科学性;立法受监督性

内容摘要:总结我国法治量化评估的经验教训,对法治体系进行宏观评估,须秉持清晰明确的价值观,有严谨合理的法治理论支撑,注重指标设定与统计的逻辑自洽,方能实现多主体/类型/视角的综合统计研究之目标。

关键词:法律规范体系;立法完备性;立法民主性;立法科学性;立法受监督性

作者简介:

  内容提要:法律是治国之重器,良法是善治之前提,完备而良善的法律规范体系不仅是建设法治体系的第一要义,而且是法治国家的基本标志以及政权稳定和社会发展的基本保障。总结我国法治量化评估的经验教训,对法治体系进行宏观评估,须秉持清晰明确的价值观,有严谨合理的法治理论支撑,注重指标设定与统计的逻辑自洽,方能实现多主体/类型/视角的综合统计研究之目标。以立法完备性、科学性、民主性、受监督性为指标构建评估体系,设计针对社会公众、法学专家和法律执业者的调查问卷,借助随机抽样和立意调查两种实证研究方法,考察我国法律规范体系的实际状况并给出具有可信度的评估结果,了解我国法律体系创制与实施的底数,为完善以宪法为核心的法律体系提供助力。

  关键词:法律规范体系 立法完备性 立法民主性 立法科学性 立法受监督性

  作者简介:冯玉军,中国人民大学法学院教授、河北经贸大学教授。

 

  一、立意与方法

  党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),要求形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系,促进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”①这一系列创新思路和观点,因应中华民族伟大复兴和全球善治潮流,既是对中外法治文明经验的高度总结与凝练,又是以问题为导向,扎实推进依法治国的行动指南,是中国社会主义法治建设史上的第三次重大突破。中国特色社会主义进入新时代,全面依法治国和法律体系完善,也进入了新时代。

  完备良善的法律规范体系无疑是社会主义法治体系建设的重要基石,也是政权稳定和社会发展的基本保障。从形式法治的视角看,到2010年底,“我国形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系,我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依,这是我们取得的重大成就。”②党的十八大以来,立法步伐不断加快,截至2017年3月,十二届全国人大及其常委会共通过法律、法律解释和有关法律问题的决定100件。但是,法律体系形成及其规模的持续扩大并不表明法律体系已经完备或能够自动产生实效,更不意味着立法必然合乎社会需要、让人民有更多的获得感。实践中,我国法律体系不协调、不一致、体系性不强的问题依然突出,立法工作中部门和地方利益法律化的问题、争权诿责的现象并不鲜见。有些法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性、可操作性不强;有些法律法规缺乏科学性、民主性及合理性,互相冲突、自相矛盾,使执法者和司法者无所适从;有些法律法规文字过于笼统,原则性大于技术性,内容不够精细完备,存在空洞抽象、逻辑模糊以及法律漏洞的现象;有些过时法律法规未能及时修改、废除或者作出立法司法解释。为此,对立法活动与法律规范体系进行系统的宏观立法评估,把握各类法律主体的真实感受,问诊法治发展的优势与弱项,摸清“行动中的法律法规”较全面的状况,便成为一项极其迫切的研究课题。

  过去十多年来,我国法学界高度重视法治的指数设定与评估问题,先后推出了香港地区法治指标、余杭法治指数、中国人民大学法治发展报告、中国社科院法学所法治蓝皮书、中国政法大学司法文明指数、法治政府发展报告等报告成果。③有的研究以官方发表的统计数据和客观数据为基础,强调“从事实出发”、“让数字说话”;④有的研究则认为中国的法治评估实践,表现出“嵌入性”、政府主导、法治理解广义化、法治评估区域化等特征,法治评估应该在“试错”中逐步实现区域评估的规范化、体系化与制度化,并作为区域法治建设的新增长点推动地方政府法治目标的实现。⑤不仅是理论界,不少地方政府部门和司法机关搞的法治评估也是如火如荼。纵观大多数法治评估成果,其共性目标都是要检视特定地域/部门参与社会治理或法治发展中存在的问题,评估—反馈之后,服务并促进法治实施和法治监督。但由于法治指数和评估方案的理论准备不足,评估方法混杂模糊,指标设置和权重分配不合理,评估主体中立性缺失,让人对看似纯“客观”的评估结果产生疑问、可信度大打折扣。⑥更有甚者,个别评估结果虚假、缺乏公信力,更是招致了舆论层面的质疑和批判。⑦

  本文主题设定为对中国法律规范体系与相关立法活动进行宏观评价。在综合上述法治量化评估方案优劣得失的基础上,借鉴国际法治评估——特别是世界正义工程(The World Justice Project,简称WJP)的通行做法,依托中国人民大学“中国调查与数据中心”的强大技术平台,分别通过公众、专家和执业者三种调查问卷收集到的评估数据,对立法完备性、科学性、民主性、受监督性4个二级指标,以及其下细分出的9个三级指标(详见下表)逐个打分,继而通过数据分析全面细致地评估我国现有法律规范体系的现实状况,并给出具有可信赖度的法治主观评价。⑧我们认为,这样的指标设置,完全合乎党的十九大报告中关于推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治的要求。⑨

  如此考虑和安排的基本理由如下:

  第一,建立严谨合理的法治理论基础,以体现“良法善治”的实质法治为主、兼顾形式法治,在人民获得感与专家和执业者认可度的基础上构建立法效果评估指标体系。中国人民大学法治评估中心自2004年起就开展了法治发展评估研究,彼时同其他科研单位及地方政府的评估方式一样,秉持的法治理论基础是形式法治理论,强调法治就是规则之治、程序之治,只要法律是依据良好的程序制定,并表现为具体的法律渊源和形式,可以通过官方发表的统计数据和客观数据准确量度,就是有效的法律评估,从而出现“纸面上的法治评估”这样一种孤立、静止看待法治的形而上学错误。⑩从实质法治的角度看,经由科学、民主立法而实现的高质量、精细化法律规范当然要比随便一种制度安排更好;人民通过遵守法律规范而获得的幸福感、安全感、确定性、透明度要比单纯比较法律条款数量、法律渊源层级等更有说服力和解释力。当今时代,经济社会越发展,人民群众对美好生活的盼望越强烈,加强和改进立法的任务就越艰巨。

  第二,秉持清晰明确的价值观,从法律规范的三大价值要求(完备性、科学性、民主性)出发,将作为研究对象的法律规范体系的建构及其实现(含监督)效果指数化。众所周知,完备的法律规范体系对规范性法律文件的制定有很高的要求:一是立法完备、逻辑严谨。就是在确保法律体系完备、立法机制完善的基础上,构建以宪法为核心、上下有序、内外协调,各部门法和同一法律部门不同层级的法律规范之间协调一致、有效衔接、价值融贯、调控严密的法律体系,为从法律大国迈向法律强国奠定基础。二是立法科学,一切从实际出发,立法合乎社会历史发展规律,突出中国特色、实践特色和时代特色,对“权利—义务”和“权力—责任”的范围及关系设定明确具体、合理公正,具有可操作性和执行性。三是立法民主、价值优良、社会参与、凝聚共识。我国立法的目的就是人民通过立法活动,行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力,实现当家作主。为此,立法主体、程序、内容都应当恪守以民为本、立法为民理念,把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程,坚持反映人民意志、实现人民利益的根本原则,坚持立法公开,发扬协商民主的制度优势,保障人民和专业人士通过多种途径参与立法活动。民主立法的过程,就是推动治理体系改革创新的过程,就是统一思想、寻找并凝聚共识的过程。以上三大价值要求,正是评估我国法律规范体系的三个主要标准。其中立法完备性是法律规范体系是否完备的表现形式,是对法律规范体系形式的要求,民主性是对立法本质及其过程的要求,立法科学性是对立法内容的要求。从整体上而言,这三个方面的价值要求是相互协调的,但是也不排除在某些个案中可能会出现相互矛盾的现象,尤其是立法科学与立法民主之间。

  第三,方法论上强调“运行中的法治体系”评估指标的逻辑融贯与协同一致,力推实现治理体系和治理能力现代化。就定量评估指标设定的一般理论而言,同一事物的指标之间要具备互斥性(mutually exclusive即各个指标互不相同、彼此不相涵括)、穷尽性(exhaustive即各个指标加总起来能够反映所指涉的基本现象)、单项性(uni-dimensionality即各指标所反映的是同一事物)和互换性(interchangeability即各指标之间高度一致、可以替换)等四个特征。(11)此次法律规范体系评估,我们没有沿袭过去以客观指标即官方统计数据为依据的静态方法,而是以中国法治建设实践为出发点,接轨国际法学界有较广泛共识的法治理论,从人们对法治的理解角度出发设定相关指数,即以主观指标为主,官方统计数据作为矫正依据,这是一种将主观评价与客观数据结合起来得出综合性结论的工作思路。方法论工作流程的第一步为设计指标、分指标,第二步设计问卷,第三步确定调研方法,第四步数据整理和赋值,第五步撰写评估报告。需要强调的是,本项调查的主体内容来自受访者对于调查对象(立法的完备性、科学性、民主性及其实施效果)的主观评价。相比较有关法律文件的各种形之于外的统计数据而言,主观评价的确存在结论因人而异的问题,这容易让人产生主观评价不可信、客观数据才接近真理的误解。但请试想一下,如果在精心抽样的问卷调查中某一类评价反复出现,则其所呈现的很可能就是一个具有共性的问题。我们之前的多项成果已经发布了所能得到的绝大多数客观数据。但有不少资料(如改革开放初期重要立法及关键法条的讨论及决策情况甚至中国每年判处死刑人数等)都很难获得,即便有某种客观数据,人们对之的解读也很容易产生争议。再加上相关资料(如立法信息)与提供者的自身利益之间存在着密切的联系,也很难杜绝数据造假的问题,所以在多年客观性法治评价的基础上,尝试以主观评估为主的思路是有一定道理的。(12)

  第四,具体调研中区分公众、专家和执业者三种主体的分类研究,凸显评估主体的中立性,保证评估结果的适度平衡,实现多主体/类型/视角的综合评估。我们的具体操作是区分公众、专家和执业者三种调查问卷,精心设计问题,而后借助调查公司抽样发放公众问卷、有针对性发放专家问卷,采取随机抽样统计和立意调查两种方式,形成三类主体主观评价的总和打分,最后进行总体评价。本文所进行问卷调查的具体情况是:(1)公众问卷。以公众为问卷对象,依托于中国人民大学数据与调查研究中心的电话网络,采取抽样问卷形式,共回收3983份,分布28个省、直辖市、***,内地省一级的覆盖率达87.5%。公众问卷的受访者无论居住的省份、性别、年龄、户籍、被访问的地点在全国均有广泛的分布,受教育程度以小学、初中和高中教育为主,家庭经济状况以平均水平和低于平均水平为主。在针对公众设计问题之时,我们充分考虑了普通公众的知识背景、认知情况等与法学专家和法律执业者之间存在的差异,预先进行了针对性处理。例如针对法律体系完善性指标中的“部门完善”和“适用完善”这两个较为专业的四级指标,只面向专家和执业者设计了问题,而没有面向公众设计问题;针对立法机制完善性指标,我们面向三类群体均设计了问题,其中面向公众设计的问题是“对于我国现行的法律,您认为下列问题——社会形势变化很快,法律法规的制定和修改总是跟不上——是否突出?”以较为通俗化的语言阐述了“立法机制完善性”的内涵,从而使那些不具备法学专业知识背景的普通公众也能作出有效回答。(2)专家问卷。以法学专家和高校法学教师为主要对象,随机选取中国法学会理事、常务理事或者专业研究会骨干分子为对象。据统计,专家答卷多数来自男性,年龄在30—59岁区间,高级职称、高学历,大多数来自高等院校,专业分布以宪法行政法和理论法学领域专家居多,地域分布东南沿海多于中部、中部多于西部、城市多于农村。(3)执业者问卷。以法官、检察官、律师、警察、人大机关工作人员、行政机关公务员为问卷对象,主要来自公检法机关,政治面貌中共党员占大多数,最近一年他们主要工作在县级以上城市,特别是副省级以上的大城市,年龄结构集中在18—49岁区间,男性为多,多具有大学本科以上的高学历。

  问卷采取五选一的选择性答案,一般分为好、较好、中间、较差、差五个等级,赋值分别为90、80、70、60、50。考虑到国际比较等多种原因,这显然是一种较为收敛和批评适度的赋值。相比较另一种赋值方式如100、75、50、25、0,数据反差比较小,最低(差)也是50分。因此数据分析中数值高低之别要比其所反映的现实差距要小,任何差评(即使看起来数值还比较高)都应该认真对待。为了表述简洁,又将这些赋值分为三等,包括好评(好与较好的百分比之和),中评(中间的百分比),差评(较差和差的百分比之和)。因此,本研究报告的得分表现为两种,一种是百分制的得分,如法治实施体系得分68.7;另一种是好评、中评和差评的比例,其中差评比例是评估的重要依据之一,如行政执法的差评率为41.7%。

  需要申明的是,评估对象的概念化和指标化是各类法治评估所面临的一个普遍难题。它要求对评估对象的不同变量进行操作性界定(operational definition),将原本较为抽象化、原则化的各项价值要求分解和落实到立法实践的不同阶段和不同层面,使之能够如实反映事务变化的状态,呈现出一幅精细化的评估图景。这就决定了具体的指标设计必然会受到各种限制,很难与理想状态完全对应。以立法民主性指标为例,作为一项原则性的价值要求,其与法律规范体系的“好坏”之间并非简单、绝对的正相关关系,民主的具体实现方式非常复杂,在某些高度专业性和技术性的知识领域,立法并不是越发扬民主就越好。立法完备性、立法科学性等其他价值要求也都可作如是观。从这个意义上说,本文的指标列举和问题设计也只是在理想与现实之间尽量维持平衡的努力罢了。

  二、立法完备性

  立法完备性是衡量法治体系有法可依程度的指标,具体包括法律体系完备性和立法机制完善性两个三级指标。本质上是在实体层面考察法律体系是否完备、在程序层面考察立法机制是否完善。

  (一)法律体系完备性

  就法律体系完备性指标而言:从公众角度,主要考察法律是否存在该管的不管或法律管得太宽的问题;从执业者的角度,主要考察在立法、执法、司法和法律服务过程中有法可依的程度;从专家角度,主要考察法律体系各个部门宪法、行政法、刑法、民商法、经济法、社会法、环境法、程序法等的完备程度、有法可依的程度。

  1.公众问卷

  针对公众的问题有两个:“对于我国现行的法律,您认为法律该管的不管问题突不突出?”“对于我国现行的法律,您认为法律管得太宽问题突不突出?”我们对不同选项所反映的法律体系完备性程度进行赋值,其中“完全不存在”赋值90,“不太突出”赋值80,“一般”赋值70,“比较突出”赋值60,“非常突出”赋值50。根据上述赋值,结合回答各个选项的频率计算平均数,即为评估的直接得分。同时,五档赋值中前两档归为好评,第三档归为中评,后两档归为差评(此赋值和归档方法下同,不再重复)。

  从调查结果来看,社会公众对于法律体系完备性的总体评价以中评为最多。社会公众认为“法律管得太宽”的问题在实践中并不突出,好评、中评比例分别为46.7%、36.3%,差评比例仅有17.0%。“法律该管的不管”的问题则比较突出,差评比例达34.7%,占比最高。这个评价背后反映出公众对社会法制保障不健全的意见。在各个法律部门中,有关民生和社会治理的法律与社会公众具有最密切的联系。虽然我国近年来关于劳动者权益保护、基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等方面的立法工作日益提速,但与人民群众对依法保障和改善民生、推进社会治理体制创新的期待相比,仍有相当的差距。按照十八届四中全会《决定》的要求,我们还需进一步加强和规范公共服务,完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规;加强社会组织立法,规范和引导各类社会组织健康发展。

  2.执业者问卷

  针对执业者,我们分别从立法工作、行政执法工作、司法工作、社会治理工作四个领域作了调研。各选项中,“全面实现了有法可依”赋值90,“基本实现了有法可依”赋值80,“一些领域存在法律空白”赋值70,“许多领域存在法律空白”赋值60,“普遍存在法律空白”赋值50。结果显示:法律执业者对立法工作中的法律完备性评价最高,好评比例为57.4%,差评仅为7.2%;第二位是司法工作的法律完备性,好评比例为55.0%,差评仅为11.2%;行政执法工作排名第三,分别有36.7%的好评和43.8%的中评;社会治理工作的评价最低,差评竟达到27.1%。

  问卷结果表明:(1)在立法工作领域,全国人大及其常委会、国务院已经制定了《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等专门法律法规,对各类规范性文件的制定程序作了详细规定;国务院各部委、拥有地方立法权的地方人大和人民政府也大都根据立法工作需要制定了相应的程序性文件。面向未来,应该通过发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用、加强政府立法制度建设,完善行政法规规章制定程序、改进公众参与政府立法机制、规范地方立法的程序、防止部门利益和地方保护主义法律化等途径不断优化立法工作。(2)行政执法工作中还存在不少法律空白,尤以行政程序法和行政征收法领域最为明显。行政程序法调整国家机关之间、国家与公民之间的关系,是现代国家规范行政权力的基本法,但我国现阶段的行政程序法律规范散见于各类型、各层级单行行政法中,规范内容不系统,立法质量不高,已经到了制定统一的《行政程序法》的时候了;行政征收作为一种典型的侵益性行政活动,当前的做法是将相关征收工作(如房屋拆迁纠纷)授权给地方行政机关各行其是,由此导致官民之间的行政争议,极易产生社会重大不利影响,而如果在《宪法》、《物权法》确定的行政征收要“依照法律规定”的法律保留原则之下,由全国人大常委会制定行政征收法,势必大幅度纠正此类行政执法错误。(3)在司法工作领域,我国已经制定了《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》三大程序法,还有《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》两部司法组织法。但法律执业者的评分表明,司法领域的立法状况介于“基本上有法可依”和“一些领域还存在法律空白”、“部分法律没有与时俱进”之间。未来本领域法律的完善应当做到重大改革于法有据、立法主动适应司法改革需要,将以诉讼为中心的审判制度、司法人员分类管理制度、司法责任制度、司法人员职业保障制度等改革措施法律化,修订完善已施行超过30年的两大组织法,及时修改和废止不适应司法改革要求的法律法规等。(4)社会治理工作的法律完备性在四个领域中最低,是由于同推进社会治理体制创新的目标相比,在改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾机制、健全公共安全体系等方面还有许多法律空白。这就需要通过改革行政复议体制,改革信访工作制度,健全行政复议案件审理机制,纠正违法或不当行政行为,加大依法管理网络力度,完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系和建立调处化解矛盾纠纷综合机制予以破解。

  3.专家问卷

  在专家问卷中,我们分别对宪法与宪法性法律、行政法、刑法、民商法、经济法、社会法、诉讼与非诉讼程序法以及整个法律体系作了调研。各选项中,“非常完备”赋值90,“比较完备”赋值80,“基本完备”赋值70,“许多领域不完备”赋值60,“普遍存在法律空白”赋值50。从调研结果看,法学专家对法律体系的评价是“基本完备”(好评+中评占比72.1%)。但针对不同领域法律的完备性评价则呈现出一定的差异。其中,评价最高的是刑法,好评比例达68.1%,接近于比较完备的程度;评价最低的是社会法,差评比例达62.5%,可理解为尚有许多领域不完备。相对而言,刑法、诉讼与非诉讼程序法、民商法的完备性得到较高评价(好评+中评占比分别是95.1%、86.7%、83%),经济法、宪法和宪法性法律、行政法的完备性处于中等水平(好评+中评占比分别是75.4%、63.8%、62.9%),社会法则在完备性方面仍有较大提升空间。

  综合分析上述问卷数据,可以发现:公众、执业者、专家对法律体系完备性评分依次是71.6、70.8、73.0,平均得分为71.8。具体到好、中、差评比例情况,公众、执业者、专家对法律体系完备性的好评占比分别是38.9%、45.3%、35.2%,其中公众与法学专家对法律体系完备性的好评率相对接近,法律执业者的正面评价则明显要高于前两者。公众和专家的差评占比分别是25.8%和27.9%,说明无论是从老百姓的日常感受还是从法学专家的专业视角来看,我国现有的法律体系都有相当的完善空间。

  (二)立法机制完善性

  这个指标考察我国现有的立法机制是否能够保证法律的立、改、废、释与社会的发展变化相适应。核心内容有两项:立法机制制定、修改、废除、解释机制的完善程度;是否能随着社会关系的变化而适时变化。

  针对公众的问题是:“社会形势变化很快,法律法规的制定和修改总是赶不上趟。”各选项中,“完全不存在”赋值90,“不太突出”赋值80,“一般”赋值70,“比较突出”赋值60,“非常突出”赋值50;针对执业者和专家提出了类似但稍微学理化的题目:“法律的立改废释跟不上社会变化。”各选项中,“非常突出”赋值50,“比较突出”赋值60,“存在这种问题”赋值70,“不明显”赋值80,“不存在”赋值90。

  从调查结果来看,公众、执业者、专家对立法机制完善性的评分依次是69.4、65.1、64.0,相较于对法律体系完备性的评价,各方主体对我国立法机制完善性的总体评价较差(平均得分为66.2),可见法律的立改废释跟不上社会变化的症结性问题比较突出。分主体来看,公众、执业者、专家对立法机制完备性的好评占比仅分别为29.5%、9.2%、6.1%,这其中公众评价相对较高,很可能同他们对立法体制机制有距离、不太熟悉有关;执业者与法学专家对立法机制完备性的评价相近,两者的差评占比分别是46.6%和51.0%。他们给出高差评的可能原因在于:许多法律法规不能与时俱进地进行立改废释工作,该具体精细的却偏于原则抽象,该科学专业的却偏于笼统粗疏,该简便易行的却成本高昂难以施行,立法质量不高,致使相关法律主体特别是法官、检察官、警察、律师等执业者缺乏有效的规范指引,有法难依、无所适从。对此法学专家给出高于50%的差评,进一步说明我国立法权运行的制度安排未能全面反映客观规律和人民意愿,亟需推进以提高立法质量为核心的改革进程。

  当前,完善我国立法机制应着力推进以下几项工作:一是将立法规划和计划的编制作为立法程序的首要环节,建立立法项目征集和论证机制,在充分论证必要性和可行性的基础上,科学确定立法项目,提高立法的针对性、及时性和系统性。二是完善法律法规起草机制,对法案起草部门、委托起草、起草要求等提出明确要求,建立健全科学合理的法案起草工作机制。三是建立立法内容评估机制,对提请审议的法律法规草案中主要制度规范的可行性、出台时机、实施的效果及可能出现的问题,进行立法前评估。对已经颁布实施的法律法规,适时开展立法后评估,了解实施效果和存在的问题,为适应实际情况发生变化适时修改法律法规提供科学依据。

  (三)立法完备性总体评价

  综合法律体系和立法机制两项三级指标的结果,可以看出立法完备性总评得分是69,可以理解为“基本完备,差距不小”。其中,立法机制完善性得分(66.2)低于法律体系完备性得分(71.8),这似乎表明我国立法状况从静态规范角度看相对较好,但从动态实施角度看仍有较大完善空间。另外,全部问卷对立法完备性的好评为27.3%,中评为39.2%,差评为33.5%,差评率高于好评率,值得各级立法机构及其工作人员高度重视。

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姓名:冯玉军 工作单位:

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