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当代中国社会治理创新的发生机制与内在张力 ——兼论社会治理创新的技术治理逻辑
2019年08月18日 08:45 来源:《当代世界与社会主义》2018年第6期 作者:付建军 字号

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  内容提要:发生机制是理解当代中国社会治理创新实践困境的中观路径。从组织间关系的角度切入,当前社会治理创新主要包括强制、竞争、学习和模仿四种发生机制。在压力型科层制组织环境和社会治理创新特殊性两个给定条件下,社会治理创新的发生机制与创新所追求的突破性、持续性和有效性之间存在张力。而在克服与调和这些张力的过程中,政府形成了具有自我强化特征的技术治理行为逻辑,社会治理创新陷入了“诺斯悖论”困境。超越“诺斯悖论”的关键是在尊重社会治理特殊性的基础上建立科学的创新分工框架,引入社会主体,恢复社会治理创新的社会属性。

  关键词:社会治理创新/组织环境/发生机制/张力/技术治理

  作者简介:付建军,华东政法大学政治学与公共管理学院。

  基金项目:本文系2016年度上海市人民政府决策咨询研究重点专项课题“上海全球城市战略定位下的社会治理改革创新研究”(项目编号:2016-A-070)的阶段性成果。

 

  一、当代中国社会治理创新的实践困境及其解释

  改革开放尤其是20世纪90年代中期以来,以政府为主导的社会治理创新不断涌现出来,创新正在成为推动社会治理制度转型的核心政策概念。在中央发布的重要政策文本中,“创新社会治理”已经连续多年被提及,由此引出的问题是,政府主导的社会治理创新是否实现了制度变迁从无效到有效的转型目标?换言之,这些社会治理创新在实践中是否实现了预期效果?整体来看,目前学界对社会治理创新的实践效果普遍持比较悲观的判断。研究者用“孤岛”①“翻烧饼”②“人走政息”③“政治秀”④“内卷化”⑤“无变革的改革”⑥“行政有效、治理无效”⑦“悬浮式采纳”⑧“动力不足”⑨等来描述当前社会治理创新所面临的实践困局。

  上述分析说明创新在实践中很难推动社会治理实现制度变迁。总结起来,目前社会治理创新所面临的实践困境主要集中在四个方面。一是重复式创新。从时间维度上看,表现为新旧创新之间区别不大,新的制度安排或政策与原有政策之间仅仅在名称上和不重要的构成要素上发生了变化;从横向上看,表现为不同创新之间的差别不大,同质化特征比较明显。二是运动式创新,表现为创新的实践都集中在较短的时间内,强调新制度安排或政策的实践需要在规定时间内实现预期目标。三是创新实践的名实分离,表现为新制度安排或政策的目标与实践之间偏差较大,存在较严重的“脱耦”现象。四是创新行为的短期化,即创新只注重解决眼前问题和活动内容创新,而对全局性和体制性制度建设缺乏关照。

  那么,为什么社会治理创新会面临上述实践困境呢?现有研究主要是从两个角度进行了回答。首先,一些文献比较抽象地讨论了创新所处的宏观制度背景和个体行为逻辑。如,在解释社会组织参与社会治理的实践困境时,有些文献认为,注册登记门槛的宏观制度障碍是阻止社会组织参与社会治理的主要原因,并据此给出放开对社会组织进行管控的政策建议。⑩然而,事实上,近年来注册登记门槛制度有了很大发展,地方政府在实践中也常常采取变通策略以降低社会组织的成立难度,但社会组织参与社会治理的效果并没因此变得更理想。这在一定程度上说明,仅仅从宏观制度上抽象地讨论社会治理创新的实践困境是不够的。具体来说,现有文献一方面从应然的角度去审视和归纳创新实践,倾向于对实践结果进行概念化处理,从而无法有效揭示社会治理创新实践中的复杂机制;另一方面,现有研究存在“循环解释”的方法论缺陷。(11)如,理性选择是解释社会治理创新为何缺乏持续性的重要观点。(12)从官员个体和政府组织的理性选择角度抽象地讨论社会治理创新缺乏可持续性。这样的解释虽具有一定的解释力,但并不是完美无瑕的:一是理性选择视角经常将政府组织的理性行为视为铁板一块,而没有考察不同主体之间理性主张的关系;二是理性选择视角经常将官员个体的理性外化为政绩构建,很少将官员的个体行为与所处的组织结构等因素联系起来。虽然理性选择视角看起来能够解释很多现象,但对政府内部的组织协同现象和官员行为的“适当性”逻辑缺乏必要的解释力。

  其次,一些文献则反思了抽象研究社会治理创新实践困境的不足,尝试从具体案例切入,讨论特定社会治理创新案例在应用中面临困境的原因。应当说,这种视角在很多情况下对理解社会治理创新的实践困境具有较强的说服力,但仍有一定的局限性。一种局限性表现为很多文献围绕案例而讨论案例,走出案例的尝试并不多,而做到走出案例并将微观个案与宏观制度连接起来的研究更为少见。由此导致的另一种局限是,以案例讨论为基础的研究往往局限在社会组织、居民自治、公众参与、公共服务等各自领域内,研究呈现出碎片化特征,各个领域之间缺乏必要的对话和整合。正是在这个意义上,一些学者才提出要从总体性的研究视角出发,对复杂转型现象背后更为本质的制度逻辑开展深入分析。(13)

  那么,如何更好地理解当前社会治理创新所面临的实践困境呢?起点决定终点,起点的形态与逻辑往往塑造终点的状态和选择。(14)从这个角度讲,要理解社会治理创新的实践困境,就需要回到源头即社会治理创新的发生机制中去寻找答案。为了避免宏观视角的抽象性缺陷和微观视角的碎片化取向,本文尝试从中观机制角度思考当代中国社会治理创新问题,通过梳理发生机制并分析发生机制与社会治理创新之间的张力来理解社会治理创新实践所面临的困境,并在总体上对当前社会治理创新所呈现出的实践特征及其逻辑进行归纳。

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姓名:付建军 工作单位:

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:张赛)
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