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中国社会保障40年:经验总结与改革取向
2019年08月15日 08:33 来源:《中国人口科学》2018年第4期 作者:郑秉文 字号

内容摘要:改革开放40年来,在没有任何前人经验可资借鉴的条件下中国改革开放取得了举世瞩目的成就。

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  内容提要:在改革开放40周年之际,文章回顾了建立社会保障制度以来的艰难历程和取得的成就,对社会保障改革的缘起与动因进行了分析。文章认为,社会保障对经济社会发展的主要贡献是使企业组织成为真正的市场主体,使个人成为“自由劳动者”;社会保障成为市场经济运行的调节器和社会稳定的安全网。文章总结了中国社会保障40年来取得的成功经验与遗留的主要问题,认为经验与问题均源自“多点试错”。文章对未来社会保障改革取向提出了4点看法,即社会保障高速度扩张亟待向高质量发展转型,社会保障明显存在的不平衡不充分问题应尽快解决,社会保障顶层设计在供给侧结构性改革中举足轻重,社会保障改革坚持“精算平衡原则”意义深远。

  关键词:改革开放40周年/ 多点试错/ 社会保障改革/ 养老金改革/

  作者简介:郑秉文,中国社会科学院世界社保研究中心主任,研究员

  改革开放40年来,在没有任何前人经验可资借鉴的条件下中国改革开放取得了举世瞩目的成就。同样,40年来,中国社会保障也取得了巨大的成就,并为经济社会发展做出了贡献。总结社会保障40年的经验教训,分析存在的问题,将有利于确定未来改革的方向。

  一、社会保障40年的收获:艰难历程与辉煌成就

  中国的改革开放和社会保障相伴相随,既取得了成就,也经历了大致相同的发展阶段。改革开放遵循的“多点试错”的方法论同样运用于社会保障改革,在取得成功的同时,也留下了性质相同的问题。社会保障取得的成就见仁见智,总结的角度不同,理解也就不同,本文试图从制度规模和制度结构两个维度进行分析。

  (一)改革开放与社会保障相生相伴

  40年前,在国有企业改革的触发下,建立社会保障制度提上议事日程。40年来,社会保障克服了难以想象的困难不断发展壮大。

  1.社会保障改革的缘起与动因

  从20世纪80年代中期地方试点开始,社会保障制度的改革与建立已有近40年的历史。养老保险制度起源于1984年沿海发达地区推进合同工基本养老保险和固定工退休费用社会统筹,医疗保险制度的改革源自1984年卫生部和财政部联合提出对传统公费医疗制度进行改革,失业保险制度的建立发端于1986年实施的国营职业职工“待业保险”规定,生育保险制度的雏形来自1988年国务院颁布的《女职工劳动保护规定》①。如果从90年代末各项社会保障制度走向全国统一开始算起,现代社会保障制度的正式建立大约只有20年的历史。1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,标志着全国统一的统账结合城镇企业职工基本养老保险制度正式建立;同年,国务院颁布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》;1998年国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,意味着统账结合的城镇企业职工基本医疗保险制度在中国正式确立;1999年国务院颁布《失业保险条例》,正式在全国范围内实施失业保险制度;1996年原劳动部发布《企业职工工伤保险试行办法》,进而2003年国务院发布《工伤保险条例》,确立了工伤保险制度;1994年原劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》,建立起生育保险制度。

  2.社会保障的4个阶段性特征

  社会保障制度的诞生与发展几乎与经济体制改革同步,具有4个阶段性特征:从推进国企改革的必然产物,到成为发展社会主义市场经济的必要条件,再到成为防范诸多社会风险、缓和社会矛盾和维护社会稳定的社会安全网,最终成为推进国家治理体系和治理能力现代化的一个组成部分。对社会保障功能和作用的这4个定位描述,不仅可以鸟瞰经济体制改革不断深化与社会保障制度不断升级相辅相成的关系,而且其与社会保障40年来4个阶段性特征大致吻合。

  在第一阶段的10年中,社会保障见证了国企改革的快速推进“催生”地方社会保险试点,社会保险的基层探索、模式比较与制度筛选成为初始阶段的主要特征。在第二阶段的10年中,各项社会保障制度从地方试点开始走向制度统一和模式定型,正值国企改革攻坚战,经济结构调整导致就业结构调整,1997年亚洲金融危机为中国国内经济带来异常压力,政府面临自工业化以来最大规模的失业下岗潮,刚刚建立起来的社会保障制度不得不实施“两个确保”和“三条保障线”②。第三阶段的十几年里,始终贯穿的一条主线是各项社会保险制度迅速扩张,不断整合。由于公平性受到质疑等外部原因,社会保险政策的主要精力集中在扩大覆盖面、提高待遇水平、解决双轨制等方面,制度的普及性和认知度在这个阶段得到空前提高。第四阶段为党的十八届三中全会以来,一方面,社会保障全面深化改革,全局性、结构性的主体框架和顶层设计已搭建;另一方面,社会保障积极参与供给侧结构性改革,逐渐提升为国家治理体系的组成部分,并成为治理能力现代化的主要体现。

  (二)社会保障40年取得的主要业绩

  40年来,中国现代社会保障制度从无到有,从地方试点到制度统一,从经办体系到综合立法,从融资端到支付端,从缴费型制度到非缴费型制度等都取得了长足发展。本文仅从“制度规模”和“制度结构”两个维度来考察。

  1.在制度规模上,从零起步建立起一个世界上最大的社会保障制度

  社会保障的“制度规模”是一个重要维度,它体现的是这个制度在人民生活和国民经济中的分量。衡量“制度规模”主要有覆盖人数、收支比例和储备规模3个指标。

  第一,覆盖面不断扩大,成为世界规模最大的社会保障制度。目前中国社会保险覆盖人数无论在单项制度上(如医疗保险或养老保险),还是在诸项社会保险覆盖面总和上,都是世界上规模最大的社会保险制度。《人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示,城镇基本养老保险缴费人数从1997年的8 671万人增加到2017年年底的29 268万人,退休领取养老金的人数从2 533万人增加到11 026万人,分别提高了2.4倍和3.4倍;城乡居民养老保险覆盖人数从20世纪90年代末的几千万人提高到51 255万人;城镇职工基本医疗保险覆盖人数从1998年的509万人增加到2017年的30 323万人,提高了59倍;失业保险覆盖人数从1999年的9 852万人提高到2017年的18 784万人(包括农民工4 897万人),工伤保险从3 960万人提高到22 724万人(包括农民工7 807万人),生育保险从3 000万人提高到19 300万人。

  第二,收支规模不断提高,成为中国最大的政府支出项目。自社会保险制度建立以来,基金收入和支出规模逐年增长,尤其是近十几年增长迅速。2004年全年社会保险总支出仅为4 627亿元,占当年GDP的3.0%;2017年全年社会保险总支出达57 145亿元,占当年GDP的7.0%,成为中国最大的政府支出项目。从收入支出合计看,2017年高达124 299亿元,占GDP的15.0%③。在人均GDP刚刚跨过8 000美元门槛的中国,有些单项社会保险的支出已超过一些中等发达国家的支出水平④。

  第三,基金储备规模不断扩大,抵御风险能力不断加强。中国社会保障基金储备逐年增加,最近20年进入稳定增长阶段,各项社会保险基金增速喜人,目前积累的规模已十分可观,成为社会保障制度坚强的物质基础,抵抗风险能力得以提高:1999年五险基金滚存结余仅为999亿元,2017年高达77 311亿元(含城乡居民养老和居民基本医疗保险)⑤,增加了76倍;作为战略储备的全国社保基金从2001年的200亿元扩大到2017年的2.22万亿元,16年增加了近110倍⑥;企业年金基金从2004年建立之初的493亿元提高到2017年年底的1.29万亿元⑦,13年增加了25倍。

  2.在制度结构上,在单一体制基础上建立起多层次的社会保障安全网

  社会保障的“制度结构”是另一个重要维度,表达的是这个制度为国民提供的网络保护程度及其安全程度。“制度结构”的重要指标是制度的横向互补性程度、纵向网络化程度和法制化程度。

  第一,基本建立起非缴费型制度和缴费型制度相互配合的完整制度体系。现代社会保障制度基本都由非缴费型制度和缴费型制度两个部分构成。所谓非缴费型制度是指来自一般税收转移支付的社会救助制度,又分为普惠型和家计调查型。例如,城乡居民基本养老保险制度几乎没有附加条件⑧,只要达到法定退休年龄,即可获得定额式的养老金。再如,全国几百个县市自行建立的各种类型的高龄补贴制度,只要达到规定的年龄,即可享受来自地方政府提供的“高龄津贴”。家计调查型制度是指受益人必须满足某个条件才能获益,低保是此类制度的典型。由于非缴费型制度属于公共财政的一个组成部分,其天然属性是追求社会正义和社会公正,发挥“国家保护人”的功能,是国家反贫困的主要制度工具;相比之下,作为缴费型制度的社会保险追求的是财务可持续性,体现的是“大数法则”,它要求受益人必须是参保人,参保人必须履行缴费责任并满足一定的缴费年限。由此可见,非缴费型制度与缴费型制度是社会保障的“两翼”,二者的功能在横向上呈互补效应。中国的非缴费型制度发端于20世纪90年代初,普及于90年代中后期。目前,全国低保制度覆盖人数达6 067万人,占总人口4.3%;农村特困救助受益人数497万人,临时救助851万人次,医疗救助8 000万人次,残疾人救助1 000万人。上述各种社会救助费用支出合计已超2400亿元,占当年GDP的0.3%,其中,作为主流制度的低保支出1 703亿元,特困人员救助229亿元,临时救助88亿元,医疗救助300亿元⑨

  第二,初步建立起多层次“混合型”的社会保障制度体系。多层次“混合型”是指某一项福利制度纵向网络化的程度。从改革开放前单一体制由单位提供的无所不包的“企业保险”向纵向多层次网络化的“社会保障”转型,这是改革开放40年来的一个重要特征。与发达国家一样,养老和医疗保障这两个制度最具多层次网络化的发展条件。在养老保障体系中,国家建立的第一支柱基本养老保险制度不断发展壮大,覆盖人数已达91 548万人⑩;第二支柱企业年金初具规模,制度建立14年来,参与职工人数已达2 331万人;第三支柱以财政部等5个部门联合发布的《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》为标志,2018年5月1日已正式启动试点。再看医疗保障体系。改革开放以来,医疗保障体系发展迅速,多层次医疗保险网络建设日臻完善,其中,国家建立的第一层次基本医疗保障体系基本实现了全民覆盖,这是中国医疗保障的基础制度。此外,国家还建立了一个复杂的架构(见图),从图中可以看出,不同的制度面向不同的目标群体,在多数情况下,他们是重叠的。目前医疗保障体系已形成由国家建立、企业举办和个人购买的3个层次、9个制度的医疗保障体系:第一层次包括2个主体制度即城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险,还包括3个延伸制度即城乡居民大病保险、城镇职工大病保险、公务员医疗补助;第二层次包括2个制度即税优政策支持的企业补充医疗保险和团体健康保险;第三层次包括2个制度即个人税优型健康保险和普通健康保险。上述3个层次9个制度的框架体系为打造“健康中国”奠定了坚实基础。

  第三,初步建立以《社会保险法》为核心的社会保障法制化制度体系。社会保障制度是法制建设和依法治国的结果,没有立法,社会保障就无从谈起。改革开放以来,社会保障各项法制建设不断完善,其特点是在国务院和相关部委颁发的几百个政策文件基础上逐渐搭建起来,包括行政法规、部门规章和规范性文件等。随着时代的变迁,社会保障制度改革与时俱进,20世纪80年代颁发的文件几乎全部废止,90年代发布的文件也有部分停止使用。在众多政策文件基础上,2010年颁布的《社会保险法》初步构建起目前制度的主体框架,尤其是党的十八届三中全会以来,全面深化改革的步伐不断加快,各项法制建设不断完善,仅在过去5年里,就业政策的文件就颁发了近40个,养老保险的政策文件发布了8个,医疗保险7个,失业保险5个,工伤保险6个,生育保险2个,机关事业单位养老保险改革3个,企业年金和职业年金10个。社会保障的法制化建设程度越高,给全社会的预期越明确,社会的稳定性越好。

  图 中国多层次医疗保障体系

  注:2016年基本医疗保险参保人数和基金收支数据来自国家统计局网站,报销比例数据来自人力资源和社会保障部及各地医保制度规定;城乡居民大病保险保障水平来自人力资源社会保障部《对十二届全国人大五次会议第6049号建议的答复》;城镇职工大病保险和公务员医疗补助缴费和待遇来自各地大病保险相关规定和公务员医疗补助暂行规定;2015年公务员医疗补助和补充医疗保险数据来自人力资源和社会保障部《社会保险运行报告(2015)》,2016年运行报告没有再公布相关数据;2016年健康险和团体健康险保费根据《中国保险年鉴(2016)》相关数据计算;2017年健康险数据来自保监会《2017年保险业经营情况表》;个人税优型健康险相关规定和数据根据保监会相关问题的通知公告整理而成。

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姓名:郑秉文 工作单位:

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