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改革开放40年来中国行政体制改革的基本逻辑
2019年08月14日 09:38 来源:《经济社会体制比较》2018年第6期 作者:于君博 字号

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  内容提要:探索改革开放40年来中国行政体制改革的基本逻辑,有助于在实践层面确定推动改革的根本动力,在理论层面识别影响改革方向的变量与机制,在认识论意义上达成知识有效积累的前提。通过反思已有的“政府职能转变”与“政府责任建设”的逻辑,并回顾我国系列行政体制改革中的案例,改革的基本逻辑可以建构为:改革行政体系以使其能够有效执行中国共产党旨在解决社会主要矛盾的策略。以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标检视这一逻辑的启示,则“行政”的内涵应跳出狭义政府的局限,行政效能的提升必须依靠党的引领和统筹。

  关键词:行政体制/基本逻辑/主要矛盾

  作者简介:于君博,吉林大学行政学院教授,博士生导师。

 

  在改革开放四十周年即将开启之际,其间不断前行的行政体制改革又开启了新的篇章——党的十九届三中全会上通过《深化党和国家机构改革的决定》(以下简称“《决定》”)。这被认为是在以往党中央部门四次机构改革和国务院部门七次机构改革的基础上,继续“推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”。有研究已经注意到了此次改革与以往不同的特征及其重要意义(汪玉凯,2018)。然而,一旦强调某次改革的特殊性,为历次改革提供一以贯之的解释就会变得更加困难。比如,长期以来,政府职能转变被认为是推动中国行政体制改革的重要动力,党的十八届三中全会也提出“政府职能转变是深化行政体制改革的核心”。但在《决定》中,此次国务院机构改革是“以加强党的全面领导为统领,以国家治理体系和治理能力现代化为导向,以推进党和国家机构职能优化协同为着力点”的。在政府职能转变之外,加强党的领导以及推进国家治理体系和治理能力现代化究竟如何影响了我国近四十年行政体制改革的路径选择?本文认为,回答清楚这个问题,才能为中国的行政体制改革提供一个准确的基本逻辑。

  一、为什么要探索行政体制改革的基本逻辑

  探索改革开放四十年来中国行政体制改革的基本逻辑,在实践层面上是要寻找推动改革的根本动力,在理论层面上是要确定影响改革方向的变量与机制。在认识论意义上,澄清基本逻辑则是相关知识得以有效积累的前提。

  毋庸置疑,持续深化的行政体制改革是中国政府得以成功主导国家现代化进程并不断取得经济社会发展成就的重要原因。改革催生出变化的问题、丰富的对策经验与教训,这些被认为是产生有中国特色的行政体制改革理论的必要条件。但迄今为止,学术界还没能将上述必要条件转化为有效的理论建构。这表现为已有研究更倾向于对改革的目的、内容和效果进行描述及归纳,却很少提供清晰的逻辑来解释归纳出的共同特征,并由此形成可检验的理论假说。没有从归纳思维向演绎思维的进阶,中国的行政体制改革研究就无法启动“提出假说——检验假说——修订理论”的知识创造与积累模式。结果是,研究一方面只能亦步亦趋地套用现成理论来诠释改革的进展,暴露出深受诟病的理论创新乏力问题;另一方面,又不能对新的改革方向以及可能遭遇的挑战做出预判,暴露出前瞻性不足、难以指导实践的问题。

  有针对性地反思已有研究、概括中国行政体制改革经验的主要路径,可以更清晰地映衬出探索基本逻辑的价值与意义。“政府职能转变”和“政府责任建设”是通常在研究中概括中国行政体制改革经验时遵循的主要路径。“政府职能转变”采用了相对狭义的“政府”概念,将行政体制改革的经验概括为不断转变、优化政府职能,从而适应经济社会发展的需要。从1988年第一次以“政企分开、下放权力”为目标提出转变政府职能,到2008年确立建设“服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府”的长期任务,20年间的行政体制改革确实呈现出政府职能由直接进行经济建设向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的清晰轨迹。同时,职能转变必然引发政府在机构编制、职责分工、管理方式和自身建设等方面的系列变革,这进一步增强了以政府职能转变为动力解释中国行政体制改革进程的说服力。但是,要将因经济社会发展变化而进行的政府职能转变作为行政体制改革的基本逻辑,还欠缺一些要件。

  首先,对经济社会发展变化的内涵缺少统一的界定。检验“政府职能转变”的逻辑,需要厘清特定时期经济社会发展变化的内涵,从内涵的变化推定政府职能的转变,再把有关职能转变的假说同现实中实施的改革方案进行比对。所以,不统一界定经济社会发展的内涵,用政府职能转变来解释行政体制改革的逻辑就无法被检验,缺少了基本逻辑在形式上所必需的科学性。事实上,沿着“政府职能转变”路径解释改革的文献,是通过对历次改革所面临的经济社会发展状况逐一进行“特殊”(ad hoc)界定,才得以完成对相应的政府职能转变假说的检验。尽管它们的检验结果可以从经验层面为“政府职能转变”路径提供支撑,却由于不能把一连串的特殊性内涵界定装进一个统一的逻辑表述中,而无法克服之前所说的基本逻辑缺陷。

  其次,“政府职能转变”的经验解释能力也存在明显不足。比如,1982年的机构改革,是我国进入改革开放时期后的第一次机构改革,历时三年,成效显著。但当时并没有“政府职能转变”之说,因而必然还有其他的动力在推动改革。再比如,1982年、1988年、1993年和2018年的四次机构改革都采用了党中央部门和国务院机构改革协同推进的模式。比照其余单独进行的国务院机构改革,这种模式的成因是什么?“政府职能转变”尚未能就此提供一个清晰的、一致的解释。

  相对于“政府职能转变”,“政府责任建设”采用的是一个广义的、包涵所有行使公共权力的党政部门的政府概念。沿着这条路径,行政体制改革是在广义政府不断优化政府责任三要素(基本责任、履行责任的制度机制以及实现责任的能力)的过程中得以持续深化的(杨雪冬,2018)。其中,经济社会的发展在客观上产生了优化政府责任的要求,执政党对前述现实要求的回应则在主观上更新了有关政府责任边界的判断;客观发展的要求与主观判断的更新,共同推动了历次行政体制改革的发生。

  强调执政党与政府责任理念的更新对统领行政体制改革方向的作用,是“政府责任建设”路径对“政府职能转变”路径的重要补充和发展。在中国党政一体、党领导一切的政治格局下,必须重视党对行政体制改革的要求,才可能建构起一个对现实有充分解释力的逻辑。例如,为什么会出现党中央部门和国务院机构改革协同推进的模式?它的解释就必须考虑到党以内部制度改革来带动、保障行政体制改革的动机,以及党对于以往政府职能改革“单兵突进”经验教训的总结。

  但是,同“政府职能转变”一样,“政府责任建设”的逻辑表述形式和经验解释能力也存在着缺陷。首先,作为推动行政体制改革的主观动力,执政党究竟以何种标准来与时俱进地划定政府责任的边界,“政府责任建设”尚未给出简明且可检验的表述。以“全心全意为人民服务”的总体表述作为标准,虽然具有普遍的解释力,但却难以区分不同时期政府责任的差异,无法检验行政体制改革具体内容同执政党对同时期政府责任判断间的联系。其次,明确将政府责任建设定位为统领行政体制改革的目标,始于2006年9月温家宝关于“加强政府自身建设,推进政府管理创新”的电视电话会议讲话,在讲话中他第一次正式提出了责任政府的目标。到2008年中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》发布,建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府更是成为了指导未来改革的明确部署。然而,在更早期的改革文本中,政府责任建设的思维更多是以“责任追究制”“问责制”“行政责任制”等任务表述得以体现的;更有甚者,在诸如1982年机构改革的文件中,这种表述也完全没有得到体现。缺乏对改革经验的完整解释能力,也使得政府责任建设难以成为支撑改革的“基本逻辑”。

  综上所述,表述形式与经验解释力的缺陷,造成了现有的、对中国行政体制改革的主流解释还不足以成为理论建构的基点,即本文所要探索的基本逻辑。但梳理已有解释的得失,却有助于明确探索所应遵循的原则——必须能够体现党的统领这一体制特征;必须能够在实践中检验逻辑内的因果关系表述;必须满足改革动力与行动间的合理时序。下文将基于这些原则,尝试建构四十年来中国行政体制改革的基本逻辑。

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姓名:于君博 工作单位:

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