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面向实践的中国立法学 ——改革开放四十年与中国立法学的成长
2019年07月26日 08:43 来源:《地方立法研究》2018年第6期 作者:封丽霞 字号
关键词:改革开放;中国立法;中国立法学;规范立法学;后体系时代

内容摘要:中国立法学四十年创建与发展的过程,不仅是其作为一个法学独立学科确立和成长的过程,也是一个主动回应中国立法问题、逐步面向中国立法实践的过程。

关键词:改革开放;中国立法;中国立法学;规范立法学;后体系时代

作者简介:

  内容提要:改革开放四十年以来,在中国立法蓬勃兴起、突飞猛进的背景下,中国立法学应运而生并获得源源不断的成长力量。中国立法学四十年创建与发展的过程,不仅是其作为一个法学独立学科确立和成长的过程,也是一个主动回应中国立法问题、逐步面向中国立法实践的过程。当代中国立法学大致经历了1978-2000年的创建与初步展开、2000年《立法法》颁布之后的“规范立法学”以及“后体系时代”三个发展阶段。在此过程中,中国立法学的学科体系、组织形式与学术载体也随之建立和发展。未来中国立法学的发展进路,应当实现从阐释性立法学转向建设性立法学、从封闭式立法学转向开放型立法学以及政治性与学术性的统一。

  关键词:改革开放;中国立法;中国立法学;规范立法学;后体系时代

  作者简介:封丽霞,中共中央党校(国家行政学院)政治与法律教研部副主任,教授,博士生导师。

 

  当代中国立法学的发展正式起步于1978年改革开放之后。四十年以来,在中国立法蓬勃兴起、突飞猛进的背景之下,中国立法学应运而生并获得源源不断的成长力量。可以说,中国立法学研究的起点和动因,源自中国民主政治、社会治理以及开展立法工作的现实需要。正是中国立法制度的变迁与立法实践的全面恢复与展开,强势推动了中国立法学的萌生与发展。“1978年不仅是改革开放的元年,而且是法治建设的元年,是法学研究的元年。”①在改革开放四十周年之际,回顾和总结中国立法学的创建历程、发展脉络及其研究主题的转变,并以此展望中国立法学的未来发展走向,有着深刻的承前启后、继往开来的意义。②

  一、1978-2000年:中国立法学的创建与初步发展

  列宁曾经说过:“只有首先分析从一个时代转变到另一个时代的客观条件,才能理解我们面前发生的各种重大历史事件……只有在这个基础上,即首先考虑到各个‘时代’的不同的基本特征,我们才能够正确地制定自己的策略”③。依循此理,任何一个学科只有找到时代所赋予的角色与任务,才能转化为成长的动力并积极地服务于这个时代。“一门学科的形成和独立往往要经历一个萌生、形成、发展、成熟和进一步发展的悠长的历史过程。立法学也受这一规律支配。”④伴随着中国社会改革开放的时代背景以及不同时期法治建设重点的转移,中国立法学从无到有、从幼稚走向成熟、从默默无闻到不断繁荣壮大,日益成为中国法学研究不可或缺的重要组成部分。

  (一)“大立法时代”亟须立法学研究的理论支撑

  改革开放之初,为解决“无法可依”的历史性问题和尽快实现“有法可依”目标,中国立法得以全方位的姿态突飞猛进。1979年五届全国人大二次会议标志着当代中国立法进入快速发展时期,而中国立法学正是孕育、催生于这样一个立法重建与大跨步发展的伟大时代。随着立法在国家治理与社会管理中的地位越来越重要,人们普遍意识到立法实践对于立法理论的迫切需求,需要以科学的立法理论来解释和说明各种立法实践中的问题。显然,“把创建立法学同研究中国社会主义立法实践结合起来,围绕中国社会主义立法实践的基本问题形成体系。这才能完成立法学为中国特色社会主义立法实践服务的使命”⑤。

  陈守一教授曾在《九十年代我国法理学的展望》笔谈中这样评价20世纪80年代法学研究的状况,“法学理论离法制实践的要求还有较大差距,整个法学界的研究气氛远不够活跃,有的学科甚至还有冷清之感”,而“立法学是一个新学科,论著不多,研究有待深入”。⑥从“中国知网”收录的论文情况来看,目前找到的最早关于“立法学”主题的论文是1982年陈中绳发表于《现代法学》的《我国应当重视立法学的研究》一文。该文提出,“立法也是一门学问。立法学是法学的一个重要组成部分。要搞好立法工作,必须重视研究立法学”。作者之所以强调我国应当重视立法学的研究,是由于“笔者有机会看到一些法律草案,聆听过一些立法工作报告,参加过一些法律草案的座谈。在这一过程中,我感觉有些问题是在讨论不同领域的法律草案时多次重复提出的。这样,就逐渐形成一个看法:我国应当加强立法学研究,为经济基础以及上层建筑各领域服务的立法工作,应当在实践的基础上,探求出其共同规律”。而且,“将有许多缺乏立法经验的同志从事具体的立法工作;因此,通过加强立法学研究,以推进立法工作,提高立法水平,将是一个迫切的实际问题,值得引起各方面的重视”⑦。

  吴大英在《政治学研究》上发表《加强立法学的研究是发展我国政治学的重要内容》一文,从发展中国政治学的角度提出加强立法学研究。文章大意是,随着法律在社会政治生活中的作用日益重要,立法的科学要求也日益凸显。“为了使法律的制定和修改工作更为科学,更符合我国的实际,有利于国家和社会的管理,有利于当前所进行的经济体制改革,应该特别重视从理论上展开对立法学的研究。”该文提出,研究立法问题,不仅对于法学来说是理所当然的,而且也应成为政治学研究的重要内容。政治学的发展之所以迫切需要研究立法学,是因为“国家的各项活动都应该以法律为依据,而开展立法学研究和搞好立法工作就是实现国家职能的重要前提”⑧。

  1988年,《法学评论》发表高帆的《关于加强立法学研究的几点意见》。文中指出,“立法学是法学中一个重要的组成部分,立法学研究的状况,不仅直接影响到立法工作,而且还会对整个法学研究和法制建设产生重大影响”。论文谈道,“从党的十一届三中全会以来,随着我国立法工作实践的不断发展,立法学日益受到法学界和实践工作部门的重视”。但是,“也应当清醒地看到,有中国特色的社会主义立法学还处在襁褓中。立法学的研究工作落后于立法工作实际的局面并未得到根本的转变。近几年立法工作的丰富经验有待于认真总结,进行理论概括;近几年立法工作中的问题和困难,也有待于立法理论的说服和指导。在整个法学研究中,立法学的研究仍然是一个最薄弱的环节”。⑨就此,论文从加强立法资料收集整理、加强立法学研究队伍建设、编写立法学教材、重视立法管理工作研究等方面提出加强立法学研究的建议。

  同年,周旺生在《法学评论》发表题为《论创建中国社会主义立法学》的论文。他在文章一开始就指出,“建设社会主义法制首先必须建设社会主义立法。研究立法问题,创建中国社会主义立法学……应成为法学研究领域重大的、亟待认真对待的新课题”。因此,创建中国立法学是发展和完善整个法学体系所必需的。“没有立法学的发展,不可能有法学体系的完善。”该论文对当时中国立法学的研究状况的评价是,“如果说立法学目前在世界范围还是薄弱的学科,那么应当说立法学目前在中国连薄弱的学科还远远算不上”⑩。文章还对立法学研究的对象进行了确定,以立法思想、立法原理、立法制度与立法技术为主体构建了立法学体系的基本框架。

  1990年,谷安梁在《法学杂志》发表题为《创建立法学是法学改革中的一项紧迫任务——立法理论研究的若干问题》的论文。他在开篇指出:“随着立法实践的发展,几年来我国法学界已进行了大量的关于立法理论的研究,并取得了成果。但相对而言,我国的立法理论研究还相当落后,还不能适应立法实践的要求。因此,我们必须大步赶上,大力加强立法理论研究,抓紧探讨创建具有我国特色的社会主义立法学。”(11)

  1990年,美国波士顿大学教授罗伯特·赛得曼在《中外法学》发表《开展立法学研究 适应时代需求》,结合当时中国面临大量立法需求的时代背景,对吴大英和曹叠云合著《立法技术论纲》的重大意义予以充分肯定。该文提出,“中国的社会、经济、政治现实要求大量立法,但又没有立法理论适应这一时代需求”。然而,“要更为明智及有效地使用立法这一工具就要求对工具自身有更多的了解。就像工匠必须了解他所使用的木材性质和其工具的功能和局限一样,立法者也必须了解全部立法程序和立法技术,即立法学”。对立法学研究的忽视,“将导致令人遗憾和糟糕的立法局面——产生无效的、病态的立法,并伴随着各种不合人意和难以预料的结果,以至在许多国家,立法和法律已不再是解决贫穷与压迫问题的对策一部分,而成为问题的一部分”。具体到中国,“由于历史的安排,中国作为一个寻求迅速发展的第三世界国家和一个社会主义国家,面临着一个为地球上四分之一的人口塑造新的法律秩序的历史性任务。它需要在全国、省、地区和市县各级制订新的法律和法规。这将需要有多少立法起草者来从事这一工作啊?很清楚,中国的法学院系必须关注这一问题,培育更多的学生以担当起立法起草者的角色。这要求设立立法学专业,开设立法程序、法律社会学和立法起草语言学及相关社会科学的课程。中国需要成千上万的立法起草者,历史的紧迫性要求法学院系着手从事这种培训”。因此,“中国需要一个崭新的、具有中国特色的法理学。而它必须产生于历史赋予中国法律学者的社会需求之中”(12)。

  (二)立法学论著与教科书的问世

  20世纪80年代开始,随着立法问题渐渐进入中国法学学人的视野,立法学研究领域的论文与专著相继出现。20世纪80年代,陆续有5部立法学专著出版:孙承谷《立法权与立法程序》(1983),吴大英、刘翰合著《中国社会主义立法问题》(1984),吴大英《比较立法学》(1985),郭道晖《中国立法制度》(1988),周旺生《立法学》(1988)。最早出版的《立法权与立法程序》是一本只有数万字的小册子,而且是作为政治学知识丛书出版的。它主要是从政治学知识的角度阐述立法权与立法程序问题。吴大英的《比较立法学》最早介绍了国外立法制度,郭道晖的《中国立法制度》也是放在政治学知识丛书中出版的。

  1988年,北京大学周旺生教授出版《立法学》。“这是中国大陆第一本将立法学作为一个专门学科加以阐述并且直接称为立法学的专门著作。”(13)该书从立法原理、立法制度、立法技术三个主要方面对立法学的基本问题进行了系统阐述,基本确立了立法原理、立法制度、立法技术“三大块”的立法学研究基本范式。其中,立法原理主要指与立法有关的普遍规律的理论表现;立法制度是指关于立法的各种实体性规则总和,譬如立法体制、立法主体、立法程序、立法监督等方面的制度;立法技术是指立法过程中所采取的各种方法和技巧的总和。周旺生教授关于立法学体系构成的“三要素说”逐步成为立法学界的主流观点。之后的大部分立法学教材基本上都采纳了“立法原理—立法制度—立法技术”研究架构。1990年第2期《中国社会科学》专门发文《一部具有开拓性的法学著作》,对1988年出版的这本《立法学》进行了高度评价。文章提出,该书“开创性地初步确定了立法学的研究对象和理论体系”,“为立法学成为法学中一门独立的新的分支学科奠定了基础”。文章最后提到,“总之,《立法学》一书把理论性、学术性、知识性和实用性较好地结合了起来,是我国法学在立法研究领域的补白佳作。它的问世,对于立法学的形成,对于推动立法学研究工作和教学工作,对于进一步搞好立法工作,都将起到积极的作用”(14)。

  进入20世纪90年代之后,又有一系列立法学教材陆续出版。主要有:孙琬钟《立法学教程》(1990)、张善恭《立法学原理》(1991)、张根大《立法学总论》(1991)、黎建飞《立法学》(1992)、谷安梁《立法学》(1993)、于宪《立法学》(1994)、周旺生《立法学教程》(1995)和《立法学》(1998)、刘和海《立法学》(1995)、吴光辉《立法学》(1997)、薛佑文《立法学学习指要》(1998)等。其中,周旺生《立法学教程》和《立法学》被确定为全国统编教材。这些教材的出版,不仅为全国各大政法院系的师生提供了学习和讲授的范本,而且也使得立法学研究的价值与意义逐步得到法学界的认可,为当代中国法理学研究增添了一个重要的研究方向和知识领域,有力推动了立法学作为一门独立的法学学科的诞生。

  (三)立法学创立初期的研究成果及其特点

  立法学的学术研究成果主要表现为相关专著与论文的出版与发表。从1978至2000年间,以“立法”为题名在中国国家图书馆官方网站搜索到260余种专著。(15)从“中国知网”收录的论文发表情况来看,从1978至2000年间,以“立法”为主题的论文共计13811篇,以“立法”为篇名的论文共计7032篇。从相关论著的主题来看,主要是涉及创建中国立法学的必要性和紧迫性、立法的基本概念与原则、立法学体系的基本构成、立法权限划分等基础性问题。

  这一时期,比较重要的国内立法学专著除了周旺生《立法学》和《立法论》、张根大《立法学总论》、张善恭《立法学原理》、孙琬钟《立法学教程》等教科书之外,关于中国特色社会主义立法的综合性专著主要有:吴大英《中国社会主义立法问题》(1984)、蓝全普《三十年来我国法规沿革概况》(1980)和《立法工作初论》(1988)、顾昂然《社会主义法制建设和立法工作》(1989)和《新中国立法概述》(1995)、郭道晖《中国立法制度》(1988)和《当代中国立法》(1998)、谷安梁《立法工作概论》(1990)、李培传《中国社会主义立法的理论与实践》(1991)、宋汝棼《参加立法工作琐记》(1994)、李步云《中国立法的基本理论和制度》(1998)和《立法法研究》(1998)。这一时期,学界开始了关于立法权、立法程序、立法技术等问题的专门研究,出版了孙承谷《立法权与立法程序》(1983)、徐承敏《立法理论与立法技术》(1989)、孙潮《立法技术学》(1993)、曹叠云《立法技术》(1993)、史敏《立法项目实例评析》(1998)、吴大英《法规草案的设计与研究》(1998)、周旺生《立法技术手册》(1999)、徐向华《中国立法关系论》(1999)、马怀德《中国立法体制、程序与监督》(1999)等专著。

  鉴于当时中国立法学研究理论贫乏、基础薄弱的状况,这一时期还出版了一系列专门介绍国外立法制度的专著。譬如,吴大英《立法制度比较研究》(1981)和《比较立法学》(1985)、曾济群《中外立法制度之比较》(1988)、法仑德《美国宪法的制订》(1987)、李林《立法机关比较研究》(1991)、石泰峰《资本主义市场经济立法》(1994)、曾繁正《西方国家法律制度、社会政策及立法》(1998),以及介绍苏联立法的《苏联和各加盟共和国立法纲要汇编》(1982)、《苏联宪法和苏维埃立法的发展》(1987)。在译著方面,翻译出版了日本学者岩井奉信《立法过程》(1990)、边沁《立法理论》(1993)。在立法史研究方面,出版了蒲坚《中国古代行政立法》(1990)、刘广安《清代民族立法研究》(1993)、张善恭《中国立法史论》(1994)、张希坡《革命根据地的经济立法》(1994)、谢扶民《中华民国立法史》(1996)等。

  1979年《地方组织法》赋予省级人大及其常委会地方性法规制定权,揭开了中国地方立法的序幕。尤其是1981年全国人大常委会授予经济特区立法权之后,我国地方立法一直开展得相当活跃和高效。20世纪90年代,有关地方立法的著作大量出现,主要有:唐孝葵《地方立法比较研究》(1992)、郝思恭《地方立法实践与探索》(1992)、陈洪波《中国地方立法概论》(1992)、王盛林《地方立法概论》(1993)、孙启明《中国市场经济与地方立法》(1996)、许俊伦《地方立法论》(1998)等。广东作为中国改革开放的前哨积累了丰富的地方立法经验,整理出版《改革开放的轨迹:广东省十年地方立法》(1991)、《深圳经济特区市场经济立法的理论与实践》(1999)、刘云亮《中国经济特区立法研究》(1996)。地方立法方面还出版了《海南十年立法实践与探索》(1998)。民族地方立法方面的代表著作有孙继文《民族立法与实施》(1998)、吴宗金《中国民族立法理论与实践》(1998)、周礼成《民族立法的理论与实践》(1999)等。

  1978年以来,民法、刑法、行政法、经济法等各个部门法也都面临基本法律制度的立法创制与完善问题。从部门法角度研究立法问题的专著大量出现。譬如,《中国土地立法研究》《中国环境与自然资源立法若干问题》《行政立法论》《中国国际私法立法理论与实践》《中国民事立法专论》《刑事立法导论》《中国证券监管与立法》等。

  综上所述,以系统集中阐述立法问题的立法学教科书和法学院系、学术机构开设专门课程为标志,中国立法学逐步从法理学中分离出来,成为一门独立的法学而非政治学专门学科。这一时期的立法学研究虽然还很粗陋,但是完成了构建中国立法学研究基本体系的历史任务,为中国第一部《立法法》的制定进行了长期的理论准备和学术铺垫。当然,由于历史条件所限,法学界对于立法学研究的投入还非常有限,与指引立法实践的需求相比还有很大差距。可以说,立法学研究还远未达到未雨绸缪、高屋建瓴指引中国立法实践走向民主化、科学化与法治化的高度。

作者简介

姓名:封丽霞 工作单位:

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