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城市基础设施投融资的国际经验
2014年05月24日 00:00 来源:解放日报 作者: 字号

内容摘要: 近20年来,在发展中国家基础设施建设投资规模方面,中国的成就最大;但是在基础设施投融资和服务创新方面,许多国家比中国做得好,值得我们做更多的比较与研究。

关键词:城市基础设施;投融资;国际经验;基础设施;地方政府

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  城市基础设施投融资的国际经验 05-思想者-解放日报

  

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   城市基础设施投融资的国际经验

  ——刘志博士在上海财经大学的演讲——

  2014年5月24日 05:05-思想者 稿件来源:解放日报

思想者

思想者小传

  刘志 中山大学学士、南京大学硕士、哈佛大学博士。现任北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任。此前就职于世界银行东亚与太平洋地区可持续发展局,任首席基础设施专家。1994—1995年在哈佛国际发展研究所工作,参与了美、韩、智利等国的城市交通与城市经济研究。1995年进入世界银行,主要从事交通与城市发展部门的贷款业务和行业政策研究。2004年至2009年,任东南亚国家局基础设施业务部主任。曾主持中国城市交通政策、印度交通部门发展、柬埔寨能源发展、泰国交通能耗等经济部门研究,并对交通与扶贫、世界汽车化、交通经济分析、基础设施建设与投融资、城市财政等专题做过研究并发表论文。

  当前基础设施建设的资金运作基本上有两条路径:一是通过政府税收;另一条路径,是在项目上对使用者收费(比如收费高速公路)。有了对使用者收费的做法,就有了项目投融资的基础。而银行扮演的角色,就是通过给政府或项目提供贷款,满足基础设施建设所需的大规模投资。

  但是,发展中国家往往处于这样一个困局:为了发展经济,需要很多的基础设施建设投资,但是当前政府税收和个人收入都较低,可支付能力低;与此同时,低收入国家大都缺乏成熟的资本市场,要依赖国际资本(包括国际援助)。在这种情况下,许多发展中国家选择了政府包揽的做法,通过政府(尤其是中央政府)集中调动公共资源,投资建设和运营基础设施。然而,政府包揽的做法往往会加重政府的财政负担。如果政府的经营方式过于官僚,还会导致基础设施建设不仅成本上升,而且服务效率下降。

  近20年来,在发展中国家基础设施建设投资规模方面,中国的成就最大;但是在基础设施投融资和服务创新方面,许多国家比中国做得好,值得我们做更多的比较与研究。

  政府与市场如何合作

  随着基础设施投融资以及经营的市场化,政府让民营企业提供公共基础设施和服务,或向市场采购公共基础设施和服务,自己则扮演市场的扶持者和维护市场公平竞争的裁判员

  在经济发展过程中,伴随着个人收入的增加,人们对基础设施服务的需求也变得多样。这就产生了一个问题:哪一级政府会更有效地提供多样化的基础设施服务呢?

  人们认识到,提供任何一项公共服务,只要其成本和效益都能够在同一个最小地域范围内基本涵盖,那么这个地域范围的政府就应该负主要责任。与这一理念相吻合的是,财政放权提高了地方政府在基础设施中的作用,扩大并活跃了基础设施市场。此后,随着基础设施投融资以及经营的市场化,政府的角色也在转变。原来政府直接提供基础设施服务,后来政府的角色出让给市场,让民营企业提供公共基础设施和服务,或向市场采购公共基础设施和服务,政府则扮演市场的扶持者和维护市场公平竞争的裁判员。

  城市基础设施投资资金有多种来源,包括地方政府财政收入、地方政府债务融资、专业金融中介从资本市场融资、项目融资、土地融资等。

  地方财政收入一直是城市基础设施建设资金的主要来源。地方政府通过银行借债或资本市场发债来获取资金发展基础设施,也要靠财政收入来支撑债务的偿还。

  国际上还有专业金融中介(Specializedfinancial intermediary)的做法,通过市场化运作的专业金融中介把机构投资者 (如养老金、人寿保险)的资本引到地方政府的基础设施投资上去。在国内资本市场还不很成熟的时候,专业金融中介能发挥一定的作用。因为地方政府大多没有借贷的历史,不具备债务管理能力和经验,也没能力到资本市场直接融资。而专业的金融中介不仅能引进资本,还能够通过其专业咨询业务帮助地方政府选择好的项目、管理财务和债务。当然,地方政府通过专业金融中介融资的成本比在资本市场直接融资要高。为了减轻地方政府的融资成本、帮助地方政府提高债务融资管理能力,一些国家政府资助专业金融中介的咨询业务。将来,当有的地方政府具备能力直接到资本市场融资时,就不需要依赖专业金融中介了。

  项目融资,是指项目发起者(如国营或民营的项目公司)以其项目的未来收入与财产为基础,从国内外资本市场筹集资金建设该项目的基础设施。现在我们常说的政府与企业合作伙伴关系中的企业,就往往采用项目融资的方法。PPP中的一个特例是BOT(Build,operate and transfer),即建设、运营与转让,专指企业通过项目融资来建设项目基础设施,然后根据合同规定的年限和收费标准运营该项目,之后再把项目基础设施转让给政府。项目融资在国际上很活跃,很多发展中国家也都采用项目融资。中国在高速公路和水务领域有不少项目融资的实践。

  土地融资,是以基础设施建设带来的未来土地增值收益为支撑的融资方式,通常会把基础设施建设运营与土地开发结合起来实现。这种融资方式尤其适合新城新区的交通基础设施建设,在香港和东京有成功的实践。中国很多城市也都通过土地出让的形式为新城新区的基础设施融资,但近年有些城市背离了城市发展的实际需求,仅为获取地方财政收入而出让土地。这种广义上的城市土地财政,与狭义上的项目土地融资还是不一样的。

  如何确保资金使用效率

  维护对于基础设施的服务质量和寿命也很重要。有些城市的政府在做基础设施资金安排时,往往只考虑投资支出,不考虑维护支出。维护资金不到位也是发展中国家的一个通病

  尽管基础设施融资有多种渠道,发展中国家仍然普遍遇到融资难的问题。这就需要在基础设施的投资决策上做到精打细算,把握好基础设施建设、经营、管理的全局观。

  俗话说,羊毛出在羊身上。无论采取何种融资方式,一个城市的基础设施是为这个城市服务的,最终买单的是这个城市的企业和个人。所以,我们在考虑基础设施投资时,必须要回答好三个基本问题:现有基础设施的经营效率是否达到最大?现有基础设施是不是得到了合理维护?现有资金是不是得到了合理使用?

  10年前,我曾带领世行团队到东南亚一个贫困国家工作。当时这个国家只有15%的家庭通了电。该国能源部长就特别希望世行能够提供软贷款,支持当地电力事业的发展。在考察过程中,世行团队的一位资深电力专家问这个国家电网的漏电率是多少。当知道漏电率是40%时,他就建议电力部门首先要努力把漏电率大幅度降低,因为这样做就等于建设了几个发电厂。我之所以举这个例子,就是想说明,基础设施的经营效率对投资规模非常重要,且基础设施的投资需求与基础设施的使用效率是密切相关的。

  我们曾看到,中国不少地方政府或者没有重视这个问题,或者以片面发展的眼光朝前看。他们建设了许多基础设施,却由于忽略经营管理,导致这些设施的使用效率低下,未能满足不断增长的用能需求。而一旦他们把由低效导致的供不应求看成是基础设施能力仍然不足,就会更加努力地去寻资,扩大既有的基础设施建设能力,结果就会导致公共资源的严重浪费。

  此外,维护对于基础设施的服务质量和寿命也很重要。忽略维护是我在国内看到的另一个严重问题。有些城市的政府在做基础设施资金安排时,往往只考虑投资支出,不考虑维护支出。维护资金不到位也是发展中国家的一个通病。

  据研究,当一个国家的人均收入很低时,该国的基础设施存量少,投资需求大,而维护支出少;当一个国家的人均收入增高时,基础设施存量也增大,维护支出也随之变大,而基础设施投资的需求相对变小。在发达国家,每年基础设施的维护支出远远大于基础设施的建设支出。如果维护支出不到位,基础设施会过早破损老化,导致服务质量低下、安全性能下降、服务寿命减少,从实质上来讲,甚至可能白白浪费许多前期投资。

  从这一国际经验出发来看国内,我国许多城市在经历了10多年的基础设施大发展后,存量已接近发达国家城市水平,但在针对资金计划和大型基础设施项目开展的可行性研究中,鲜少看到经过严密计算的维护支出安排。

  从宏观上讲,资金的用途是可转换的。用在基础设施建设的资金也可用于维护基础设施,或用于改善教育和卫生。所以,一个城市必须考虑如何合理分配有限的资金,以优先满足城市的各项迫切需求。那么,哪些需求是应当优先满足的呢?一般来说,城市政府都要按照特定的程序,通过科学分析和公众参与,拟定出可以优先使用资金的项目。但目前我们的城市条块分割严重,缺乏一个科学的、跨部门的分配投资与维护资金的程序;有不少转移支付出于各种考量限定了专款专用,但这一机制从某种程度上抑制了资金的可转换性,使资金的总体使用效率下降。

  民间参与需要注意的问题

  政府必须要有明确的PPP政策、计划、程序,保证民营部门拥有一个公开、公平竞争的运作环境;各种相关法律与规制要尽量保持一致

  国际上大量的实践表明,城市基础设施建设和经营中民营部门的参与,有三个方面的好处:弥补政府财政空间不足、提高经营效率、降低投资风险。

  今天,人们把基础设施领域引进民间资本和民营企业经营的做法笼统地称为PPP (Publicprivate partnership)。严格来说,PPP是政府与民营部门之间,通过一个具有法律效应的特许权合同,明确双方责任、费用、风险和收益的分担、合作机制、利益冲突解决方法和退出机制,合作建设基础设施项目,或合作提供基础设施服务。通常,政府通过竞争招标方式决定特许权合同的民营部门获得者。

  PPP的关键是合同,市场中谁能得到合同,应尽量通过公开竞争招标的方法决定。没有公开的竞争机制,公众就很难知道价格是否合理公道。就算价格是合理公道的,也会因为过程不公开不透明,公众心里不舒服,怀疑政府暗箱操作、有猫腻。有些地方政府不采用公开竞争招标的方法,自己物色一家民营企业,然后协商一份PPP项目合同。他们这样做的理由是,现在市场不规范、鱼龙混杂,政府自己找一家熟悉的、有声誉的企业,可减低市场风险。其实,这种理由是站不住脚的。严格的公开竞争招标程序中,有一个资格预审环节。政府完全可以通过这一环节,排除资格不足或资格造假的企业。

  PPP实践中,还有三个问题必须要考虑。首先,合同双方应在法律上处于平等地位。如此一来,如果合同履行时发生商业纠纷,一般就可以通过仲裁或法庭解决。但问题是,政府能不能接受败诉的情形?如果政府不便参与仲裁或法庭诉讼,那就必须在合同中明确另一个妥善的、双方能接受的商业纠纷解决方法。问题二,如果合同牵涉到外资企业,出现商业纠纷需要仲裁时,政府是否允许仲裁在第三方国家进行?问题三,有时会因市场情况发生预料不到的变化,需要对合同进行再谈判,那么,在什么情况下可以启动再谈判,合同上应有明确的交代。

  总结国际经验,PPP的成功需要具备如下要素:政府必须要有明确的PPP政策、计划、程序,保证民营部门拥有一个公开、公平竞争的运作环境;各种相关法律与规制要尽量保持一致;政府最好建立PPP中心,代理和帮助政府处理PPP事务;PPP项目技术准备工作要细致,尤其是可行性研究,要有客观、靠谱的需求和成本分析与预测;当有些PPP项目需要政府担保时,政府要在或有债务(Contingentliabilities)上有所准备;要让公众参与,让公众了解项目。当然,PPP有一定的适用范围,仅靠PPP,并不能解决城市基础设施投融资和经营中的所有问题。比如,城市街道网络,就因为交易成本太高,难以向使用者收费。这就不适合采用PPP的做法来建设。

  地方财政管理能力亟待提升

  当务之急,地方政府必须想办法提高公共财政的管理能力(包括规划、预算、债务管理、资产管理)。在新一轮的城市规划升级中,各地政府还应致力于把规划与财政、投融资计划挂钩起来,增加规划与预算的透明度

  能否建立一个可持续的城市基础设施融资机制,对于当下中国地方财政和金融领域的改革,具有特别重要的战略意义:首先,它为城市基础设施建设拓展债务融资渠道,帮助城市缓解土地财政问题;其次,它可促进城市财政管理体系的改革和能力建设 (地方政府要到资本市场融资、要降低融资成本,就会有激励去把地方财政管理好,以提高地方政府信用水平);第三,它能推动金融体制改革和地方资本市场发展,帮助修正目前金融市场的扭曲,尤其帮助改变资产过度集中于商业银行的状况。所以,当务之急,就是地方政府必须想办法提高公共财政的管理能力。这里所说的管理能力,包括规划、预算、债务管理、资产管理。

  目前,从城市总体规划、国民经济五年规划,再到财政年度投资资金安排,尚缺乏有效的衔接。这不仅会导致规划与项目投融资决策的脱节,也会进而导致基础设施项目投资中常见的 “长官意志”和随意性。在新一轮的城市规划升级中,各地政府还应致力于把规划与财政、投融资计划挂钩起来,增加规划与预算的透明度。城市政府还可以学习国际上的一些先进做法。比如,在城市规划与现状分析的基础上,制定城市基础设施优先发展计划,并且编制中期财务计划和基础设施改善计划。通过这些环节,有效地把规划与投资资金安排衔接起来。

  随着地方债务的不断增长,中国许多地方政府都在建立地方债务管理系统,包括地方债务风险预警系统。这项工作不仅要面对城投公司,而且要扩展到政府本身。地方政府与融资平台的财务关系要厘清,要强调融资平台自行融资的原则。与此同时,中央政府应引入强制性的地方政府及其融资平台的信用评级体系。

  此外,地方资产管理体系的建立也非常重要。我们通常将基础设施理解为具有价值的资产。因此,在基础设施投资规划和财政预算中,不仅要考虑基础设施资产使用损耗的价值与维护所需的成本,还应以“成本—收益最大化”原则来推进新建基础设施、维护现有基础设施的投融资决策。

  随着经济发展和人均收入的增加,基础设施的存量将越来越大;随之而来的就是,基础设施的维护和管理支出将越来越庞大,总有一天会超过基础设施的投资支出。所以,我们要从制度上早做打算,要在预算中编制地方基础设施资产的中期维护和管理费用支出,避免出现因维护不到位而导致基础设施过早破损老化的现象,并在此基础上考虑基础设施的新增投资规模。

  在新一轮的经济改革中,要求允许地方政府发债的呼声越来越大。但地方政府不应持观望等待的态度,应该积极提高地方政府财政管理能力,理顺从规划到投融资计划的流程,建立地方债务管理体系和地方基础设施资产管理体系。上述这些,都是完善地方财政管理体系需要做的工作,也是信用评级过程中需要考察的内容。将来国内资本市场对地方政府进一步开放时,上述工作做得好的城市就有可能成为第一批进人资本市场融资的得益者。

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