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弱排名激励的社会学分析 ——以环保部门为例
2018年12月17日 22:17 来源:中国社会科学网 作者:练宏 字号
关键词:政治联盟;弱排名激励;任务逻辑;政府;激励逻辑;完成;绩效考核;激励强度;治理;保证

内容摘要:激励理论是研究政府行为的很有分析力度的工具,但大多相关研究关注强激励,忽视弱排名激励的逻辑和作用。

关键词:政治联盟;弱排名激励;任务逻辑;政府;激励逻辑;完成;绩效考核;激励强度;治理;保证

作者简介:

  激励理论是研究政府行为的很有分析力度的工具,但大多相关研究关注强激励,忽视弱排名激励的逻辑和作用。本文从政府内部政治过程的角度研究弱排名激励。分析弱排名激励是如何形成的,其内部政治过程是怎样的。

  本文所讨论的政府考核,是指某市环保局对县环保局减排指标的年终考核。笔者从2008年到2010年参与观察这一过程。市环保局对县环保局的年终考核,属于市政府对县政府年终考核的一部分。它涉及市环保局和市政府、市政府和县政府、县政府和县环保局等多重关系。

  市环保局对县环保局连续三年的年终考核,始终强调:“保证所有下级都完成任务,在完成任务基础上体现差距,但是差距不能太大。”这一原则可以转化和概括为政治过程的三个因素:完成任务逻辑(即“保证所有下级完成任务”)、激励逻辑(即“完成任务基础上体现差距”)和政治联盟逻辑(即“差距不能太大”)。

  1.完成任务逻辑

  田野观察发现,上级对下级的考核,第一步并非是激励,而是优先考虑完成任务与否。如果所有下级都完成当年下达的任务,上级将在此基础上进行评比;如果有些下级没有完成相应任务,上级首先考虑通过各种方式帮助下级完成任务,继而实施评比。本文将其概括为“完成任务逻辑”。

  其至少包括三个机制:第一,责任连带机制。下级如果没有按期完成上级交待的任务,直接上级将受到连带处罚,即一旦下级出现问题,追究有关上一级部门的责任。责任连带机制使得上级不敢轻易否定下级。否定下级,意味着否定自己,表明领导不力。在此情况下,上级更可能采取措施保护下级,从而规避风险。第二,合作机制。虽然上下级之间是一种正式意义的科层关系,但是,在实际政策执行过程中,他们之间更多表现为一种合作关系,一起解决面临的问题、困难或障碍,共同保证政策的执行和落实。第三,激励强度机制。米尔格拉姆等人指出,激励设计时应该保证激励强度适中。如果个体或组织可以承受未完成目标的惩罚,则可以提高激励强度。反之,如果惩罚措施过重,个体难以承受失败风险,则应该减弱激励强度。

  2.激励逻辑

  上级对下级考核强调“在完成任务基础上体现差距”、“不能干多干少一个样,干与不干一个样”。这是反映政府绩效考核的“激励逻辑”。

  上级部门为了让下级最大程度贯彻政策意图,常常设计一系列绩效考核和激励机制。下级在这些激励措施之下,或者争取某种资格(资格赛),或者争取达到某个标准(标尺赛),或者淘汰他人并进入到下一轮竞赛当中(锦标赛)。它相对绩效考核,具有如下优势:第一,上级无需一对一考核,只需客观比较,因此容易识别和判断下级业绩;第二,每个下级都面临相似的体制环境和科层压力,通过相对比较可剔除下级基于噪音信息的讨价还价;第三,业绩的相对比较,有助于削弱上级的主观评价或随意行为,强化可置信的考核承诺。

  3.政治联盟逻辑

  政治联盟是指某些群体具有共同利益,通过自由组合形成的一种利益联盟。田野观察发现,不同政府机构(如市环保局和县政府)之间长期合作、相互支持,它们实质上也是一种政治联盟关系。政治联盟逻辑蕴含着一个核心机制——互惠机制,即互动双方需要考虑对方的要求和期待,相当于一种义务或责任。市环保局受制于互惠机制,不得不对与之相互依赖的政府机构进行妥协,改变自身组织本应遵循的游戏规则。那么,上述各种逻辑之间的关系是怎样的?

  第一,完成任务逻辑和激励逻辑之间相互冲突。在责任连带机制、合作机制和激励强度机制的驱动下,上级优先考虑完成任务逻辑,尽可能通过各种方式保证所有下级完成任务,以应付外在科层体制的要求。完成任务过程就是缩小差距的过程,包含着人为干预和调整。与之相反,激励逻辑反对人为干预和调整,强调相对绩效考核基础上的比较,通过公平激励消除下级的讨价还价。

  第二,完成任务逻辑和政治联盟逻辑之间相互强化。完成任务逻辑和政治联盟逻辑的作用方向相同,都强调人为因素对激励过程的影响,满足外部科层环境的要求。完成任务逻辑旨在满足纵向的科层要求,而政治联盟逻辑考虑的则是横向的科层要求。完成任务逻辑和政治联盟逻辑之间相互强化。

  第三,激励逻辑和政治联盟逻辑之间相互冲突。如果所有下级都完成任务,上级将同时考虑激励逻辑和政治联盟逻辑,但这两个逻辑之间相互冲突。在这种情况下,一个组织如何既促进内部激励,又保证外部政治联盟的稳定性,显得极为微妙和复杂。

  上述分析表明,一个政府考核过程,既要考虑组织内部的公平激励(激励逻辑),又要满足组织外部的利益期待(完成任务逻辑和政治联盟逻辑)。三个逻辑相互冲突、相互强化和相互妥协的政治过程,就是弱排名激励的形成过程。

  弱排名激励在以下几个方面具有组织行政效率或效益。

  第一,促进同级合作而非过度竞争。政府组织和企业组织相比,通常要求更大范围和更有深度的合作。科层过程并非单个组织能够完全运作起来,它需要其他组织的支持、补充和协调。在这种紧密合作关系之下,如果严格实施强激励,有可能破坏政府机构之间的合作。

  第二,塑造上下级的松散关联而非紧密关联。弱排名激励的过程,也是让上下级(比如中央和地方)之间处于一种松散关联而非紧密关联的过程,它有助于保证地方治理的灵活性和空间。如果上下级之间总是处于高度关联,下级对上级各项措施亦步亦趋,那么下级治理的灵活性和问题处理能力将受到很大限制。以弱排名激励为例,相比中央,地方更清楚所管辖范围的具体信息和情况。当中央对地方的业绩认定出现不合理情况时,地方可以通过重新认定,从而更加合理反映地方的真实绩效和努力。

  第三,避免外在激励对内在激励形成“挤出效应”。政府内部的年终考核属于一种典型的外在激励。这些外在激励如果过强,可能导致官员只对激励作反应,进而“挤压”官员的职业认同感和使命感。外在激励短期内确实可以影响人们的行为。但长期来看,可能对内在激励形成“挤出效应”。当外在激励撤销时,人们的努力动机迅速消失,效果甚至低于外在激励没有进入前的水平。比如,用金钱鼓励人们读书,人们短期内确实会阅读许多书籍。但长期导致其对金钱作反应,逐渐弱化阅读兴趣。当金钱激励撤销时,阅读动力迅速消失,努力程度远低于没有金钱刺激前的水平。本文认为,弱排名激励有助于削弱甚至避免考核这一外在激励对内在激励的“挤出效应”。在激励强度较弱的情况下,地方官员更可能按部就班地按照职业程序行事,保证一种最基本的职业认同感和使命感。

  总之,弱排名激励解决了强排名下不易解决的一些问题,比如同级合作、地方治理的灵活性以及内在激励的稳定性等,具有一定的组织行政效率或效益。

  从某种意义上,弱排名激励是对强激励的一个应对和反弹。如果强激励的指标过于刚性和不切实际,具体操作部门不得不一方面维护强激励的权威,另一方面又通过弱排名的变通以切合地方性诉求和实际情况。因此,相较于强激励,弱排名激励兼具适应性和自主性,具有持续增进组织效率的治理效果。比如有助于促进同级合作而非过度竞争;塑造上下级的松散关联而非紧密关联,使地方治理拥有灵活性和积极性;不过度排挤内在激励,保证内在激励的正常运作,等等。总之,在中国科层体制下,“强激励”有可能是“弱持续”,而“弱激励”更可能是“强持续”。

  重新审视激励设计和国家治理的关系,我们认为,国家和政府治理时,必须慎重考虑激励的适用范围和边界,不要过度强调和依赖考核和激励,否则效果可能适得其反。在激励设计时,需要仔细评估激励机制对政府间合作、官员承受能力、地方治理灵活性和地方问题解决能力的影响。国家治理能力往往通过地方治理能力来体现,如果某种激励制度极大地提高了地方治理能力,那么国家治理能力也会相应增强。

  (作者单位:中山大学政治与公共事务管理学院。原文发表于《中国社会科学》2016年第1期,刘亚秋 摘)

  

作者简介

姓名:练宏 工作单位:中山大学政治与公共事务管理学院

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