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实现政治问责的三条道路
2018年12月18日 11:54 来源:中国社会科学网 作者:马骏 字号
关键词:预算;选举制度;改革;权力;政治问责;建立;欧洲;政府;中国;实现

内容摘要:现代预算制度在政府内部建立起集中、统一的预算控制,将所有的财政资金都纳入统一的预算控制程序之中,编制一个能够详细、准确地反映政府及其各个部门全部活动的政府预算,并将其提交给立法机构进行审查、批准,由立法机构从外部监督政府的财政收支活动。国家先建立现代选举制度并不断完善之,若干年后才启动预算改革,建立现代预算制度。从1978年到1999年,中国财政改革的重点主要集中在收入方面,在这一时期,财政体系具有许多“前预算时代”的特征:一方面在政府内部缺乏对收入和支出集中统一的预算控制,另一方面各级人民代表大会(简称人大)也不能有效地进行预算监督。

关键词:预算;选举制度;改革;权力;政治问责;建立;欧洲;政府;中国;实现

作者简介:

  建立一个对人民负责的政府,是现代国家治理的核心问题。运用什么样的问责机制才能实现这个目标。本文首先建构了一个政治问责的理论框架,根据这一理论,同时运用历史比较方法,识别出三条实现政治问责的道路;并分别对这三条道路进行比较和分析。 

  实质上,政治问责的核心问题是对权力进行控制以防止出现权力滥用。那么,在设计问责制度时有两个问题是最基本的:谁来(或不能)使用权力?如何使用权力?相应地,就会产生两类最基本的问责制度分别来解决这两大问题。 

  对于第一个问题由谁来使用权力,在两千多年的政治史上,人类尝试了许多的解决方式,其中主要有暴力、血缘继承、任命、抽签、考试和选举。在现代社会之前,血缘继承被认为是最主要也最具合法性的权力转移方式。而在现代社会,选举则成为最主要也最具合法性的权力转移方式。19世纪是选举民主确立其至高无上的地位的时代。相对于暴力以及血缘继承来说,选举能够和平地转移权力。相对于暴力、血缘继承、任命和考试来说,选举制度是民主地、公平地实现权力转移的方式。选举制度具备了一些以前的选举制度没有的现代特征:自由、竞争、平等。在20世纪,随着选举制度继续完善(例如实行普选制)和一些学者(例如熊彼特)的努力,选举逐渐变成民主的代名词,并成为最主要甚至是唯一的政治问责制度。然而,这些年来,越来越多的研究开始质疑选举问责的有效性。如前所述,政治问责涉及的两个基本问题,选举制度只能解决前者,却无法解决后者。此时,预算制度就非常重要了。 

  对于实现政治问责来说,控制权力行使的最佳方式就是控制政府的活动,而控制活动最好的办法就是控制资金。直到现代公共预算建立之后,财政体系才变成一个能够有效地约束权力使用、促进财政问责的制度。现代预算制度在政府内部建立起集中、统一的预算控制,将所有的财政资金都纳入统一的预算控制程序之中,编制一个能够详细、准确地反映政府及其各个部门全部活动的政府预算,并将其提交给立法机构进行审查、批准,由立法机构从外部监督政府的财政收支活动。预算将迫使行政官员在公众及其代表们面前陈述他们开展的活动以及开展这些活动的理由。通过审查政府的预算,公众及其代表们就可以审查政府的活动是否必要、成本是否合理,有权力的机构和部门就能够做出同意或者不同意的决定。这样,预算制度就成为一个非常有效的、对权力的使用进行监督和约束的控制制度,进而就能够成为一个基本而且重要的问责工具。 

  总之,对于“由谁来使用权力”这个问题来说,选举制度相对而言是一个最好的制度;对于“如何使用权力”或者“如何控制权力的使用”来说,预算制度是一个最好的制度。假设各国最初都是从既无现代选举制度也无现代预算制度的条件下开始国家建设的话,那么,至少存在三条实现政治问责的道路。这三条道路不仅在理论上成立,也存在于现实中。 

作者简介

姓名:马骏 工作单位:中山大学行政管理研究中心、政治与公共事务管理学院

职称:教授

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