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推动跨境区域法治协同建设进程
2022年09月27日 23:28 来源:人文岭南第127期 作者:冯泽华 字号
2022年09月27日 23:28
来源:人文岭南第127期 作者:冯泽华

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  跨境区域建设是国家重大发展战略,在实现港澳与祖国内地同发展、共繁荣的过程中发挥着举足轻重的作用。《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》出台后,建设全国统一大市场成为实施区域重大战略、区域协调发展战略的重要方向。在维护全国统一大市场前提下,优先开展区域市场一体化建设工作,建立健全区域合作机制,成为粤港澳大湾区、泛珠三角区域等跨境区域建设的重中之重。因此,积极建立跨境区域协同立法体系,可以为国家实施区域协调发展战略内容贡献法治智慧,成为推动粤港澳大湾区高质量发展的应有之义。

  跨境区域建设立法资源供给不足

  跨境区域建设往往涉及国家重大改革问题,亟待“于法有据”,需要立法资源的持续性供给。在“一国两制”框架下,内地与港澳的规则差异将会长期存在。据此,粤港澳大湾区等跨境区域在建设过程中既可能牵涉“一国两制”的重大政治问题,如港澳与内地的国家安全法治协同建设,也会涉及不同法律管辖区之间的人员、货物、资金、信息等要素在跨境流动中的重大法律问题,如港澳与内地个人破产制度的互认问题。这些重大改革问题往往属于中央事权,需要中央的及时介入方能妥善解决。而中央介入地方事务或者授权地方自行解决,往往牵涉众多部门,需要全方位的慎重考量方能形成相关决定,形成过程较为复杂且时间冗长,跨境区域建设因而经常陷入立法资源供给不足的紧张局面。因此,亟须推动修改《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)乃至出台人大授权决定,为建设跨境区域协同立法提供法律依据,进而充分发挥地方的主动性、积极性,推动跨境区域法治协同建设进程。

  近期修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)新增“区域协同立法”条款,为我国的区域协调发展夯实制度基础。然而,修改后的《地方组织法》难以直接为跨境区域建设提供具有可操性的规范依据,仍需通过修改《立法法》以明确跨境区域立法机关的立法权限。一方面,从法的空间效力来看,《地方组织法》并非列于《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》(以下统称《基本法》)附件三中的全国性法律,故其不可在港澳实施。在全国人大常委会尚未出台具有法律效力的立法解释与决定前,《地方组织法》区域协同立法中的“区域”无法涵盖包括港澳在内的跨境区域。另一方面,从规范分析的角度来看,《地方组织法》规制的区域协同立法,指同一法域内均有立法权限的地方立法机关之间进行协同立法的行为。然而,与港澳进行协同立法的事项往往涉及中央事权,内地区域的地方立法机关在多领域无法与港澳直接进行协同立法。进一步而言,港澳与内地某一地方进行区域协同立法,难以在《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和《基本法》中寻找到规范依据。当前,《立法法》修改已纳入全国人大常委会2022年度立法工作计划。借此契机,建议在《立法法》修改时增设跨境区域协同立法条款,以推动我国跨境区域建设的法治化进程。

  科学合理配置立法资源

  从阶段性进展来看,建立跨境区域协同立法体系,有助于促进内地与港澳法律规范体系衔接,夯实港澳融入国家发展大局的法治根基。港澳难以融入国家发展大局的核心症结在于内地与港澳的规范差异等问题长期未得到妥善解决。例如,由于内地与港澳尚未建立公共卫生协同治理体系,新冠肺炎疫情造成粤港澳三地人员流动受阻,影响了区域协调发展进程。此外,建立跨境区域协同立法体系,有助于强化区域立法工作的协同性,科学合理配置立法资源,推动跨境区域的公共卫生、营商环境、科技创新等多领域的规则衔接。

  从长远意义来看,建立跨境区域协同立法体系有助于全面准确、坚定不移地贯彻“一国两制”方针,增强祖国对港澳同胞的凝聚力。“一国两制”的本意并非“一国”与“两制”的简单叠加,而系尊重“两制”的同时,促进港澳融入“一国”。当前,要以跨境区域建设为契机,建立跨境区域协同立法体系,以具有法律约束力的治理手段促进内地与港澳立法资源的科学合理配置,避免以规范差异为由而拒绝融合,促进港澳法律规范体系融入国家治理体系,使其成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。

  构建跨境区域协同立法体系

  通过政策凝聚法治共识,建议将跨境区域协同立法体系写入党的全国代表大会报告,突出亮点和历史性贡献。在党的全国代表大会报告中,涉及区域协调发展战略的部分,建议明确提出“探索建立跨境区域协同立法体系,促进内地与港澳的规则衔接和机制对接”。该内容可以放置于实施区域协调发展战略内容,而非“一国两制”专章内容中,从而在报告的形式意义和导向价值上突出港澳融入国家发展大局的普遍性和全局性。

  在《立法法》中设立若干条款,初步建构跨境区域协同立法的规范体系。一方面,在《立法法》第13条的基础上,增设1款作为跨境区域协同立法的纲领性条款。具体可以表述为:全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定在营商环境、公共卫生、司法制度、城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面授权跨境区域的立法机关协同探索跨境规则衔接的立法工作。另一方面,《立法法》第72条、第73条以及第82条涉及省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人大及其常委会以及人民政府的立法条款,可以分别增设与前述机关立法权限相适应的区域协同立法条款。例如,设区的市的人大及其常委会仅可对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项进行区域协同立法。为确保法律规范间的衔接和跨境区域协同立法的顺利开展,可通过《立法法》修改说明等形式,明确《地方组织法》中的区域协同立法条款可以作为跨境区域的立法机关开展协同立法的法律依据。

  可由全国人大出台授权港澳与内地进行区域协同立法的决定。在当前不宜修改《宪法》和《基本法》的前提下,借助《立法法》修改的契机,充分利用《宪法》和《基本法》的规范资源,通过出台人大决定的方式,明确港澳享有依照《宪法》《基本法》与内地进行区域协同立法的权力。考虑到在港澳开展区域协同立法属于“一国两制”乃至我国立法体制的重大变革,在实质意义上达到了修改《宪法》和《基本法》的效果。因此,为避免引发削弱港澳特区高度自治权的疑虑,人大决定的性质宜倾向于授权立法决定,即授予港澳特区更多的立法权力,并由最高国家权力机关——全国人大出台授权决定。为了增强灵活性和变通性,人大授权决定除明确港澳享有与内地进行区域协同立法的权力外,还可参照广深港高铁“一地两检”的立法经验,明确合作各方应通过立法保障内地与港澳签署的行政协议。跨境区域的协同立法工作渐入佳境后,可在《宪法》修改时,将跨境区域协同立法的实践经验上升为宪法规范,进而系统确立港澳特区的区域协同立法权力和宪制责任(协同义务),从根本上扫清困扰港澳融入国家发展大局的法律障碍。

  (本文系教育部人文社会科学研究特别委托项目“粤港澳大湾区规则衔接的法治协同机制研究”(JBF202113)阶段性成果)

  (作者单位:广东工业大学粤港澳大湾区协同治理与法治保障研究中心)

 
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姓名:冯泽华 工作单位:

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:梁润桦)
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