“乡财县管”弱化了乡镇财政能力

　　2002年，国务院批转财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》（国发[2002]26号），提出“要进一步加强对乡财政的管理，约束乡政府行为”，“对经济欠发达、财政收入规模较小的乡，其财政支出可由县财政统筹安排，以保障其合理的财政支出需要”。2006年，财政部印发《关于进一步推进乡财县管工作的通知》（财预[2006]402号），对全面实施“乡财县管”工作提出了明确要求。据财政部统计，截至2011年底，全国实行“乡财县管”的乡镇有2.93万个，占全国乡镇总数的86.1%。

　　虽然按财政部2006年402号文件的要求，“乡财县管”要保持“三个不变”和“六个统一管理”（三个不变：乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金的所有权和使用权不变，乡镇政府享有的债权和承担的债务不变；六个统一管理：预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网），但是各省市具体实施的路径还是存在一些不同。综合来看，实施“乡财县管”改革后，大部分地区的乡镇财政在体制上逐步弱化为“半级财政”，甚至是“没有财政”。

　　不仅如此，“乡财县管”改革的实施还对县级财政造成了一定的拖累，主要表现在两个方面：首先，县级财政实际上承担了对乡镇财政的监督职能，这在体制上加重了县级政府财政管理的负担；其次，县级财政的收支缺口实际上也被扩大了。

　　诚然，必须指出的是，“乡财县管”的改革措施还是在一定程度上取得了成效。自从实施“乡财县管”改革后，一方面，乡镇财政收支行为得到了规范。另一方面，乡镇债务风险得到了控制（赵树凯：《县乡政府治理的危机与变革——事权分配和互动模式的结构性调整》，《学术前沿》，2013年第21期）。