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当前,简政放权取得明显实效,但也存在“转而不变”的现象 石亚军:政府职能转变到位真难
2014年05月26日 04:05 来源:北京日报 作者:石亚军 字号

内容摘要:当前,以简政放权为抓手,政府职能转变正通过下放、转移、整合、加强四条路径,以前所未有的覆盖宽度、触及深度、工作强度全面推进,开始取得明显成效,显示了党中央国务院深化重点领域和关键环节改革的勇气和魄力,赢得了学术界和实务界广泛好评。

关键词:政府职能转变;职能;管理;基层政府;政府部门

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  当前,以简政放权为抓手,政府职能转变正通过下放、转移、整合、加强四条路径,以前所未有的覆盖宽度、触及深度、工作强度全面推进,开始取得明显成效,显示了党中央国务院深化重点领域和关键环节改革的勇气和魄力,赢得了学术界和实务界广泛好评。但是,在各级政府推进政府职能转变的过程中,实际不同程度地存在着形式主义和官僚主义的态度和做法,造成政府职能转得出去,却变不起来,只是做了政府职能转变的表面文章。

  事转权不转,部门放权困难

  在政府职能向企业和中介组织转移中,存在转移的是事务,而转移后对事务的控制权和运行机制依然如旧的现象,表现为“事转权不转”。如一些热门中介机构,审图、建筑材料检测、房地产评估、测绘、担保、抵押中心或公司,虽然从政府接手了相关职能,但政府对这些机构进行选择性审批,有的政府部门直接控制有关机构,有的公务员参与经营有关机构,没有行政资源的普通群众无力参与竞争。一些中介机构成立后,依然实行行政化运作,如担保机构在办理购房按揭中,银行审核后,担保机构仍然要审,少则七天,多则十多天,程序更复杂,效率更低。

  职能下放中途截留

  “中央和省一级政府使用的多是宏观管理和指导性手段,地方特别是基层则微观管理和操作性手段使用多一些”。市县两级政府具有建设、管理、经营城市的微观管理功能,从国务院向地方政府下放的权责,应该根据省级、市级、县级等政府的既有功能,在不同层级政府之间合理配置,形成层次分明、结构有序、相得益彰的权责体系。但是,在下放过程中,存在职能下放不到位或者截留的问题。如在下放行政审批权时,关于城市规划的总体规划审批权和专项规划审批权一律由省级政府掌握,地市级政府没有任何权限;关于资质资格审批权,房地产企业和物业服务企业资质的一到三级审批权,全部集中在省级政府,只是建筑业企业的三级资质审批权下放到地市级政府。

  政出多门依然存在

  政府职能的整合,主要应该体现为两个方面的整合,一是机构整合,即通过建立大部制,实现一项事务主要由一个部门负责,避免职能交叉、九龙治水;二是领导整合,即一项事务由一位领导主要负责,避免多头负责、相互推诿,两类整合不可或缺。但是,在职能整合中,仍然存在政出多门和政出多头的问题,部门与部门之间和部门内部都缺乏有效协调。如房地产市场由住建委和房管局共同监管,但在房屋面积管理中,两个部门依据的测定标准不一样,各执一方,很难协调,群众无奈。五种保险由四个部门管,各自为政,各成体系。对于同一群体的人员培训,受制于不同部门不同的政策、法规、标准,致使许多数据的统计不准,培训证书不衔接。在一个部门,一件审批事项往往由几个平级领导共同负责,审批时间长,遇到领导意见不一致,效率更低。

  政企分开,形分实不分

  政企分开,应该是政府在内部管理中,彻底剥离出内在的企业机构和市场机制的痕迹,使政府保持行政机构的单一性,在外部管理中,运用宏观手段对企业进行必要监管,远离企业的微观管理和运行,使企业拥有市场运作的独立性。但是,现实中政企不分的状况以各种形式依然存在。如电力局从事部分电力事业经营,又对电力事业进行监管,既是裁判员,又是运动员;住建委园林处既管养护,又管绿化,管养护是事业单位,管绿化是企业,一套人马两块牌子;环卫处被要求企业运作,结果行政单位、事业单位、企业都不像,机构没有代码证,事业没有法人证书,企业没有营业执照;审图中心过去已经从政府部门剥离出来成为企业,却又被要求全部改为政府下属的事业单位。

  简政变味,变“跑几地”为“跑几趟”

  设立行政服务中心的目的,是通过建立集约型行政架构、扁平化行政层级和无缝隙行政流程,压缩行政环节,简化行政手续,提高行政效率,方便企业、社会组织和群众。但是,一些行政服务中心组织架构和运行机制的创设却与此南辕北辙。如,行政服务中心的管委会和制度框架构筑了又一个行政层级,在各个政府部门之上增设出另一套管理体系,在某些方面增加了行政成本。许多政府部门派驻中心的是科长、办事员,甚至实习生,他们要么没有拍板权,要么不懂业务,群众去中心办成业务,至少需要跑3-5趟。中心回应群众诉求,往往依据的是领导说行不行,而不是法律或者制度规定行不行。

  权责义务关系不健全,企业基层很无奈

  在政府职能转变中和转变后,建立健全政府与企业、政府与个人之间的权责关系和权利义务关系,形成各司其权、各负其责,各享其利、各尽其义的有序格局,是一项重要的后续性措施。但是,仍然存在政府与企业权责不清,政府与个人利义不明的问题。如在政府与企业的关系方面,双方都应该是质量安全的责任主体,而由于质量安全监管权责体系不健全,政府承担了几乎全部的质量安全责任,必然想尽一切办法控制企业,导致“二十几顶大盖帽管一个安全帽”,“戴各种颜色箍的都管企业,唯独戴黑箍的不管”。在乡镇政府管理方面,农业税取消后,农民的义务责任意识淡漠了,只有权利诉求,造成领导指导没手段,对农民的管理常常陷入一筹莫展的状态。

  职能下放后管理效率难以保证

  政府职能从国务院往地方政府下放后,应该采取措施保证地方各级政府在人力资源上具备接手的能力,否则,一旦基层政府出现人力资源不足的情况,必将造成行政效率和行政水平的双降低。而现实中,基层政府人员编制和素质与履行政府职责要求相差很大,“基层政府回应问题意愿与能力不足,回应滞后、管理越位与缺位、管理方式落后现象普遍存在”,政府管理的效率和水平难以保证。如市县两级政府存在人员编制少,高素质人员少的双重困难。市县级政府的专业部门和开发区管委会,普遍存在两个扭曲现象:一是由于编制少,编外人员承担编内的职责,甚至编外人员成为履职的主体;二是由于基层政府吸引不了高素质人才,往往是非专业人员从事专业工作,聘用村官或者非专业大学生进行管理。基于双重困难和两种扭曲,基层政府事务管理的专业化和科学化水平不高。

  (作者为中国政法大学党委书记、教授)

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