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治霾关键:制度建设与市场手段结合
2014年03月10日 09:11 来源:2014-3-10 《中国社会科学报》 作者:刘昌义 戴玲 字号

内容摘要:当前对雾霾研究和认识还远远不够,比如各地雾霾的排放源清单,目前研究较少,而且结果差异很大;雾霾对人体健康的影响,众说纷纭;未来PM2.5排放情景和减排路径,鲜有研究,这容易给政策制定者和民众造成误导和困惑。要科学应对雾霾,首先要搞清楚各地PM2.5排放源清单、形成机制、影响大小以及减排成本。在这些问题上自然科学和社会科学应加强合作,深入研究。

关键词:雾霾;中国社会科学院;社科院;减霾;城环所;城市环境保护

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    核心提示:当前对雾霾研究和认识还远远不够,比如各地雾霾的排放源清单,目前研究较少,而且结果差异很大;雾霾对人体健康的影响,众说纷纭;未来PM2.5排放情景和减排路径,鲜有研究,这容易给政策制定者和民众造成误导和困惑。要科学应对雾霾,首先要搞清楚各地PM2.5排放源清单、形成机制、影响大小以及减排成本。在这些问题上自然科学和社会科学应加强合作,深入研究。

  今天以PM2.5为代表的空气污染问题受到全社会前所未有的关注。学术界对雾霾的表现、成因、影响及对策已有许多探讨。笔者以为,依靠制度和市场作用才是解决雾霾问题的关键。

  不合理机制导致雾霾范围扩大

  当前一个流行观点认为,解决雾霾问题需从调整能源结构、减少煤炭消耗着手。但在可预见的几十年内,中国以煤炭为主的供给结构很难改变,如何在能源消费结构上做文章?有能源专家认为,中国可以学习欧美国家,将80%甚至90%以上的煤炭集中用于发电,燃煤电厂可以实现集中严格排放、高空排放,基本消除燃煤产生的烟尘、二氧化硫和氮氧化物;而将节省下来的石油、天然气优先用于替代污染严重、分散、小负荷的用能部门。中长期则考虑依靠能源和能效技术,逐步提高可再生能源、新能源、生物质能源比重,替代化石能源。但从能源结构来看,以煤炭为主的一次能源消费结构,决定我国在较短时间内难以顺利完成由煤炭向石油和天然气结构转换。

  快速的工业化和城市化进程中积累的环境问题,在当前阶段集中爆发,近几年来新一轮的重工业化导致钢铁、水泥等高耗能、高排放、重污染的产业发展失衡,产能过剩严重;建筑、交通等部门耗能也逐年增加,而电器能效、燃油标准却相对落后。改革开放以来,在“重GDP而轻环境”的发展理念下,牺牲环境换取自身利益的行为屡见不鲜。

  相关部门对环境污染行为的执法、监督和惩处不力。追根溯源,这既与政府的政绩考核方式有关,更与社会整体的环境保护意识密不可分。

  治霾要加强制度和市场作用

  近几年雾霾在全国大范围铺开,同时又主要集中在城市地区。观测数据表明京津冀、长三角、珠三角地区雾霾天数增长最快。之所以全国大部地区都爆发雾霾,除PM2.5排放增加外,在一定程度上也与气候变化和气象条件有关,如气候变暖影响风场的风向、风速,降水天数减少,导致污染扩散条件变差,大气承载力下降。而雾霾在城市地区比农村地区更明显,这与“城市热岛环流”的局地小气候系统有关,而“热岛效应”又与城市化进程中出现的一些问题有关,例如城市和城市群空间规划不合理导致城市“摊大饼”式蔓延,城区和郊区绿化结构不合理,扬尘和垃圾管理不规范等。

  雾霾排放源因时因地而异,每个地区雾霾成因不同,减排应分主次。有研究表明,北京地区PM2.5最主要排放源是二次颗粒物,其次是燃煤和自然尘,机动车占比相对较小,且很大程度上受周边地区外来污染物输送的影响。长三角地区PM2.5主要排放源是金属制品加工、电力和钢铁加工,交通所占比重很小。珠三角地区PM2.5主要排放源是工业、机动车和电力。因此各地在减排时要做到因地制宜,有的放矢。

  当前节能减排行动以行政手段为主,见效快,但财政成本很高。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确用市场手段实现环境资源配置理念。治理雾霾要加强制度和市场作用。在制度上,亟须重新修订《大气污染防治法》,并建立相应的评估、考核和追责机制。在减排方式上,更多更好地发挥市场作用。PM2.5减排要注意经济成本,从排放源大、边际减排成本低的部门开始,避免“一刀切”。一方面可以学习借鉴国外成熟市场环境政策工具;另一方面,要立足我国实际,探索体制机制创新。2013年启动的六省区、七部委协作联动的京津冀及周边地区大气污染防治协作机制,未来可以考虑由北京、天津等受益地区对河北减排地区进行合理补偿,形成制度化生态补偿机制。

  应对雾霾,切不可盲目推进,搞“一刀切”。交通部门要提前做好各种应急预案和应对措施;脆弱人群要做好相应防护和适应措施。减缓要注重协同,不仅要注重各种污染物减排的协同,也要加强协调区域之间的政策和措施。未来经济和社会的低碳转型是大势所趋,可以借雾霾的“倒逼”形势,大力开展节能减排行动,推动生态文明建设。

  节能减排是“治霾”有效途径

  需指出的是,当前对雾霾研究和认识还远远不够,比如各地雾霾的排放源清单,目前研究较少,而且结果差异很大;雾霾对人体健康的影响,众说纷纭;未来PM2.5排放情景和减排路径,鲜有研究,这容易给政策制定者和民众造成误导和困惑。要科学应对雾霾,首先要搞清楚各地PM2.5排放源清单、形成机制、影响大小以及减排成本。在这些问题上自然科学和社会科学应加强合作,深入研究。

  治理雾霾需要巨大的政治决心,同时也要注意过程的长期性和艰巨性。正如李克强总理所强调的,基本的环境质量是一种公共产品,是政府必须确保的公共服务。2012年国务院制定《重点区域大气污染防治“十二五”规划》,2013年国务院出台《大气污染防治行动计划》,重拳出击治理空气污染,雾霾不断恶化的势头将得到有效缓解。但从中国现实国情和国外治理雾霾经验来看,这将是一个长期过程,只能在发展中逐步解决。同时,民众的环境意识也被极大地唤醒,空气与每个人息息相关,未来需要我们每个人切实改变生活方式,减少排放,才能有效解决雾霾问题。

  (作者单位:中国气象局国家气候中心;中国社会科学院研究生院)

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