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如何认知和发展法治智库
2019年08月06日 10:25 来源:《社会科学文摘》2019年第4期 作者:何家华 字号

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  法治智库是国家治理体系不可或缺的组成部分,是国家治理能力的重要体现,是民主科学依法决策的制定性安排,但却面临“库”重于“智”、“智”多于“质”的现实窘境,在全面依法治国的历史进程中,法治智库发挥着重要的作用,因此,如何认知和怎样发展法治智库则具有重要意义。

  一、法治智库的基础理论

  理论上,笔者认为法治智库建设的关键在于找准理论定位、把握未来发展方向。笔者对法治智库进行定位,为其提供了清晰的发展方向,包括其基本内涵、其在智库系统中的边界互动关系、其知识体系及相关功能、其重要使命、其发展类型模式和组织演化趋势,实现以“知”定“位”。

  (一)法治智库的基本内涵

  法治智库建设应首先明确其基本内涵,逻辑上说,其既要尽力涵盖智库的必要属性,以划清法治智库和非法治智库的界限,又要涵盖专业属性,以划清法治智库与其他智库的界限。

  1. 智库属性

  智库是“知识”与“决策”的桥梁,具有以下必备属性:一是研究成果具有思想产品属性;二是具有对决策产生影响的功能;三是学者在研究过程中具有的独立性。

  从法治智库的智库特质相关研究内涵出发,其具有以下特征:一是问题导向性,法治智库研究要与国家和社会发展的方向结合起来,与党和国家重大决策中的法治需求结合起来、与决策部门重点工作中的法治需求结合起来;二是重大性,主要包括中央和地方的重大决定的合法性、中央和地方的重大法治决策、中央和地方的重大法治政策的解读等;三是时代性,智库学者应做时代的解题人,应以时代的重要法治理论和法治现实问题为主攻方向;四是创新性,法治智库的一项功能就是出思想,以新的法治理论、观点、实践等引领法治发展;五是战略性,为国家法治建设做战略规划不仅是智库的使命和职责,也是法治智库发展的内在需求,因此,法治智库一般会结合自身的优势、区域的特色和时代重大问题等方面进行有效的法治议题设置;六是前瞻性,优秀的智库不仅仅局限眼前的时代问题,还应结合未来社会发展的趋势做一些储备性的研究;七是应用性,智库研究不同于学术研究,智库研究注重政策成果,智库的解决方案既要“顶天”,准确的理解高层的意图,又要“立地”,注重实效。

  2.法治特质

  法治智库是“法学知识”与“法治相关决策”之间的桥梁,表现出明显的法治特质。

  法学知识大致可以分为:一是基于研究对象的区分,分为基础理论法学和应用法学;二是基于研究方法区分,分为法教义学和社科法学;三是基于研究类别,分为法理学、法史学、宪法学、行政法学、民商法学等等。

  法治相关决策主要包括:法治本身发展决策和含有法治因素的决策。法治特质不仅是法学研究的内容,更是表现在法学知识与决策互动关系中:第一,合法性。法治智库最显著的特点就是为各主体决策合法性提供咨询和论证等,使其决策符合法治理念、原则和现有法律法规的要求。第二,整体性。把法治置于社会发展的整体视角下,从大局出发来考虑法治是我国法治决策的一个基本特征。第三,知识和决策的双向互动性。一方面,法治智库具有实现决策向法律转换天然便利性,决策产生影响力最有效的途径是使其转换为法律,决策得到落实和贯彻最有效的途径也是使其转换为法律,因此,法律化成为党政决策的目标;另一方面,法治决策反过来又极大的推动法治知识的增长,比如, 1997年,党的十五大报告把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略,把建设社会主义法治国家确定为民主政治的发展目标,我国法治建设实现了从“法制”到“法治”的历史性跨越。

  (二)法治智库在智库体系中边界互动关系

  其作为智库体系分支,应明确其与其它智库的边界关系。法治智库的边界取决于其自身的属性及其与其他智库的关系,而属性又在一定程度上决定了其与其他智库的关系。从法治智库的两类相关决策来看,“法治本身发展决策”部分,是法治智库的核心功能,具有专业的排他性,是其他智库难以胜任的,因此,在该决策方面法治智库处于绝对主导地位,与其他智库互动较少且表现为单向性,其他智库通过提出有关法治需求、问题等影响法治智库。“含有法治因素的决策”部分,其他智库都会有所涉及,表现为双向互动,法治智库为其他智库提供专业支撑,其他智库为法治智库提供价值、理论、文化、社会等多元的视角。按照互动关系的强弱,可以将法治智库与其他智库关系分为强关联型和弱关联型。弱关联智库将会为法治智库提供丰富外部信息,弱关联的合作关系将有可能推动创新性决策的产出,将极大的拓展法治智库在更广泛议题中的作用。

  (三)法治智库的研究体系及功能

  法治智库由“法治”和“智库”两部分有机构成,兼顾法学知识生产和决策合法性风险控制的双重职责。基于“体系—功能”的视角,法治智库研究体系决定了其功能发挥,由此可以推知,法学知识体系确定性高低与决策合法风险高低成正相关,因此,不仅要明确法治智库的基本内涵,还要从内部分析其研究什么问题,发挥什么功能,进而明确其研究定位与功能定位。

  1.法治智库研究体系

  法学是一种实践性知识体系,基于其研究问题中法学因素递减趋势,可以将法学知识体系分为规范科学、应用科学和实证科学。第一,规范科学分析主要围绕实证法进行逻辑和语言分析,视法学为社会现象中一种独特的法律现象,是法学知识体系基础和坚实内核,为法治智库的核心和灵魂,其建立在逻辑分析基础上的实证法学,其确定性较高,外部决策合法性风险较小。第二,应用科学分析主要围绕良好的法制度设计所需的必要准则和技法,视法学为一种政策科学,这种研究方法注重法学视角对政策合法性的反思和政策视角对法律的制度设计,一般有清晰明确的问题导向,直接提供解决方案,供决策者参考,由于政策分析一般包含合法性分析,因此,规范的确定性和合法性风险相对较小。第三,实证科学分析主要围绕实际规则进行现实分析和效果分析,视法学为一种社会现象,使法学成为社会科学的一个分支,里面运用了大量非法律知识,包涵了大量非法律因素,于是,法律知识与其他非法律因素联系和冲突使规范界定变得模糊,确定性大幅下降,法学与非法律知识的结合分析产生了决策合法性与其他目标之间衡量,决策合法性风险上升。

  2.基于研究体系的功能架构

  一定的知识体系对应一定的功能,因此,本文将用法学智库知识体系去分析法治智库各项功能,将相应的功能内化到其知识体系中去,一方面有助于明确智库的功能定位,另一方面更有助于智库自身建设。基于法治智库的知识体系结构,其功能架构主要有:一是法学人才培养、法治国情调查、理论创新、学术研讨是其基础功能;二是咨政建言是智库的核心功能,法治智库以讲课、座谈会、咨询会、论证会、参与国家立法、参与党和政府报告的起草等多种方式进行咨政建言;三是服务社会、提升社会影响力是智库重要目标,法治智库一般通过舆论引导、法学教育培训、纠纷解决等重要功能来服务社会。

  (四)法治智库的重要使命

  结合中国特色新型智库建设和法治发展要求,法治智库主要承担着以下重要使命:从政治上看,法治智库的研究要进一步发挥法治在加强和改善党的领导,巩固党的执政地位、完成党的执政使命,保证国家长治久安、保障国家经济社会文化等社会主义各项事业的发展,完善和发展中国特色社会主义制度,保证人民当家作主等方面的功能。从理论上,法治智库研究一要坚持正确的学术导向,运用马克思主义的立场观念方法指导研究;二要进一步加强法治理论创新,努力构建法学学科体系、学术体系、话语体系;三要进一步加强对法治实践经验、规律的总结,作出新的概括。从实践上看,法治智库研究一要全面推进依治国,建设法治中国;二要进一步发挥法治保障全面建成小康社会、全面深化改革等方面的重要功能;三要进一步推进社会主义民主政治建设法律化;四要为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力的法治保障;五要为法治实践提供理论指导和学理支撑;六要进一步发挥法治在改革中引领和规范功能,解放和增强社会活力。从社会影响上看,法治智库研究一方面要提高党员干部的法治思维和依法办事能力,另一方面要增强全民法治观念,推进法治社会建设。

  (五)法治智库发展类型模式及其组织演化趋势

  科学把握法治智库发展趋势,借助法治发展理论和智库转型理论,提供了法治智库的发展图景,实现了以“图”定“位”

  1. 法治智库发展的类型模式

  根据法治智库发展成熟程度,可以将其分为专家库智库、专业智库和综合智库三个层次。专家库智库是指有关组织建立一个专家库,专门从事法治相关政策研究。有关组织从高等院校、研究机构、实务部门以及服务机构等选聘一批专家,为本地或本部门的重大决策、法学研究、法治实践等建言献策,提供智力支撑。这类智库虽没有达到实体化标准,却发挥了智库的功能,具有简便、灵活的特点,拥有信息广泛的优势,但如何保持与专家良好的合作关系和如何有效地协调专家参与到决策中去是这类智库的面临的一个难题。阶段地看,成立专家库只是法治智库建设的起步阶段,如何持续、有针对性和有效率地满足需求方的智力需求,还是需要建立实体化的法治智库机构。

  专业智库是指有关组织集中一批擅长某一法学领域专家,成立一家专门从事此一领域内法治相关政策研究的实体性智库机构。一般而言,这类智库是法治智库发展的第二层次,集中了学科优势和研究专长,针对某一法学领域进行全面系统和长期的跟踪研究,具有特色性。此类智库“小而全”,具备了智库运行机制雏形:一是工作机制,包括组织章程、组建委员会和成果奖励制度等;二是研究计划,包括研究选题、时间安排、人才安排和预期成果等;三是活动计划,包括主要活动形式和时间,活动宣传等;四是成果管理,包括成果的督办和检查机制、成果发布、成果报送和成果的再开发等;五是建立了初步经费预算管理办法;六是拥有独立的信息采集系统和信息发布平台。

  综合智库是指其研究领域覆盖了所有法学知识体系,专门从事法治相关政策研究实体性智库机构。一般而言,这类智库主要是一些科研机构或党政机关所属的研究机构,学科门类齐全,一流专家学者荟萃,处在学术研究的前沿,在综合性、全局性、战略性、前瞻性、交叉性等问题研究中具有优势,例如,中国社会科学院法学研究所。此类智库“大而全”,具有以下特点:一是拥有一流的科研能力,无论是法学研究的各分学科领域还是在综合性、交叉性研究领域都拥有学科、人才、科研资源优势;二是充分发挥引领性、战略性和前瞻性研究功能;三是具有传统的政策报送渠道,在法治决策制定方面影响力大。

  2.法治智库的组织演化趋势

  智库组织演化一般经过初创阶段的独立与合并、发展阶段的合作与协同、竞争阶段的网络化与国际化三个阶段,实现从强化组织基础到建成一流智库的跨越。[ ]法治智库建设同样也要经历初创、发展、竞争三个阶段,其中模式选择和网络构建是两个核心要素,两者互动互促、协同发展,前期的重心是模式选择,后期的重点是网络构建。在三个阶段演化过程中模式选择表现为模式选择与构建——模式动态调整——模式优化成熟,网络构建表现为基础网络构建——智库网络构建——国际网络构建,在此演化过程中模式选择对智库建设作用逐渐弱化,网络构建对智库建设作用逐渐强化。

  二、法治智库的现状

  实践上,以“CTTI智库索引”提供数据为基础,以其提供的“智库类型”、“司法政策”和“专业性”标准从604家智库中遴选出20家法治智库进行分析。

  时间上看,党的十八大以前,法治智库主要集中在几家科研院所和党政部门,党的十八大以后,法治智库发展进入了快车道,法治智库总量迅速攀升,高校法治智库的发展尤其迅速。

  区域分布上看,区域分布的不平衡情况突出。一方面,法治智库区域分布和地域经济发展水平成正相关,呈现出东中西依次递减的数量分布趋势;另一方面,法治智库重点集中于东部地区,并且大部分的法治智库集中于北京和上海,区域分布极端不平衡。

  研究领域上看,目前法治智库发展格局是综合性和专业性智库相结合,法治智库研究领域多样,呈现出特色鲜明、专业广泛的特征,但主要偏向公法领域,私法领域智库较少。综合性的法治智库多集中于科院研所和中国法学会,这些老牌传统的科研院所虽然具有综合性研究功能。

  成果产出上看,从成果上看,我国法治智库科研成果产出多,尤其侧重于理论的阐释与宣传和对策性建议。

  组建形式上看,法治智库覆盖了党政部门、科研院所、高校和社会,形成了官方、半官方、社会的智库格局,但其中高校法治智库居多,科研院所、党政部门和社会法治智库较少。

  信息系统上看,绝大部分的法治智库一般都有结合自身的优势和特色建立特色鲜明的信息系统,表现为图书馆、资料中心、期刊、调研点、数据库、网站、文献资料库等多种形式,但是各法治智库的信息数据化处理、模拟系统和成果公开等并不完备。

  发展优势上看,党政部门所属的法治智库具有供需信息有效对接、实践经验丰富、调配资源便利性的优势,高校智库则具有学科地位、传统积累等优势,并且由于所处的高校类别、区域位置的不同又兼具区域特色的优势,社会智库具有灵活性、紧密联系社会的优势。

  影响对象上看,注重影响中南海的决策和地方省委的决策,而不注重影响公众。

  三、法治智库发展的问题及其完善建议

  全面把握法治智库建设的实践现状,分析其面临的主要问题及其原因,提供了加强法治智库建设的路径方案,实现了以“实”定“位”。

  (一)主要问题及原因

  法治智库定位不清晰、组织管理机制不完善和智库人才缺陷直接影响其进一步的发展,带来了以下短板:第一,从思想上看,我国法治智库偏重于理论的阐释与宣传和对策性建议,创新性思想、战略性思想不足,一方面,学术基础理论积累不足,理论突破和创新不足,另一方面选题策划注重眼前、无法对选题进行长期跟踪研究和战略储备研究。第二,从成果上看,我国法治智库科研成果产出多,政策成果产出少,极端的情况是,有些智库只能以挂靠其他智库的方式进行政策成果的产出。第三,从人才上看,一是人才稀缺问题。尽管各家法治智库都有其领军人物,但多数领军身兼数家智库机构,从总体看法治智库人才仍然较为缺乏,尤其是领军人物和杰出人才匮乏;二是人才来源渠道单一。

  (二)加强法治智库建设的建议

  把握法治智库的当代使命和发展方向,在现有的约束条件下完善法治智库建设,充分发挥法治的功能,为我国党和政府科学民主依法决策提供有力支持是一项紧迫的任务。因此,为进一步推动我国法治智库建设,在结合法治智库的特殊性和亟待解决的问题基础上,笔者认为:第一,从宏观方面,加强国家层面的整体设计:一是加强发展规划,包括完善智库标准和管理体制、实行跨越式发展和赶超型发展双轨的法治智库发展模式等;二是建立评价体系,包括对法治智库机构评价标准、评价机制、项目评价、人才评价等;三是建立符合法治智库人才的激励机制。第二,从中观层面,加强法治智库的体制机制支撑:一是完整智库的选题机制,在深化依法治国的实践中选题定位;二是制定中长期规划;三是完善咨政渠道、与政府及决策者的沟通关系和成果宣传和思想传播等运行机制。第三,从微观层面,夯实人才基础:一是要形式智库思维;二是建立培养法治智库人才的制度平台;三是领军人物的“传帮带”。

 

    (作者系中国社会科学院研究生院博士生;摘自《情报杂志》2019年第2期)

 

作者简介

姓名:何家华 工作单位:

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:张赛)
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