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破解粤港澳大湾区协调发展难题
2019年03月13日 10:45 来源:中国网 作者:陈广汉 字号
关键词:粤港澳大湾区;协调发展;一国两制;大城市病

内容摘要:粤港澳大湾区内部产业和资源的互补与均衡是解决大城市病的方式。

关键词:粤港澳大湾区;协调发展;一国两制;大城市病

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  粤港澳大湾区建设将在未来中国经济发展和对外开放方面发挥引领作用

  首先,构建开放型区域协调创新共同体,在推进经济高质量发展上发挥引领作用。中国经济正在经历要素驱动向创新驱动、高速增长向高质量发展的历史性转变。近年来,珠三角产业转型升级加快,创新能力不断提升,位于珠三角东岸的深圳、广州和东莞的表现尤为突出。

  建设国际科技创新中心也逐步成为香港的共识,特区政府推出了一系列建设科技创新的人才和税收政策。深化粤港澳大湾区科技合作,构建开放性区域协同创新共同体,形成国际化的创新体系,对于推动香港和澳门产业多元发展,加快广东和珠三角经济发展动能转换,实现高质量发展,具有决定性意义。

  打造国际科技创新中心,建设开放性区域协调创新共同体,需要打造与国际对接的科技创新环境,吸引高端创新要素,形成开放性的科技创新高地;需要充分整合香港、澳门与珠三角的科技创新优势,促进区内创新要素的自由流动和有效配置、需要发挥香港、广州、深圳、澳门核心城市的作用,带动区域创新,实现区域内“9+2”城市群发展动能转换和高质量发展,共享科技创新成果。

  第一,在深港交界的河套地区,建设港深国际科技创新中心。

  第二,以珠三角东岸高科技产业为依托,以香港、深圳、广州、澳门为核心,建设基础研究、应用研究、成果转化与产品开发相结合的一体化创新体系,打造中国“硅谷”。

  第三,以珠三角九个城市的国家级产业园区为依托和节点,承接核心城市的科技辐射和技术专业,建立环大湾区高科技产业带。

  香港、广州、深圳和澳门作为大湾区的核心城市,将发挥各自优势,吸引国际高端创新要素,推动科技与实体经济、科技与金融的深度融合发展,将珠三角建设成为具有中国特色社会主义新型示范区和社会主义现代强国的城市群范例。

  其次,构建全方位对外开放新格局,在形成新时代开放性格局的新范式中发挥引领作用。十八大提出的构建全方位对外开放新格局的构想,推动自贸区建设,实施准入前国民待遇加负面清单的开放模式,推进“一带一路”倡议。这标志着中国的对外开放进入一个新阶段。

  改革开放以来,香港和澳门在国家的对外开放中发挥了独特作用,成为内地吸引国际投资和开展国际贸易的重要桥梁。珠三角是内地对外开放程度最高的地区,形成了外向型的经济发展模式。随着内地企业国际投资的增加和“一带一路”建设,港澳将成为服务内地“引进来”和“走出去”的双向交流平台,在中国参与全球经济治理中发挥独特作用。

  香港作为全球离岸人民币业务枢纽的地位确立,有利于完善离岸人民币市场流动性服务框架,促进人民币的国际化进程。澳门将发挥中国与葡语国家经贸平台的作用,推动中国与葡语国家之间的经贸交流和合作。广东特别是珠三角区域在对外开放方面一直走在国家前列,未来要进一步发挥深圳前海、广州南沙和珠海横琴三个自贸区的作用,按照准入前国民待遇加负面清单开放模式,不断扩大对外开放的领域,提升对外开放水平,完善外商投资管理制度,营造法治化、国际化、便利化投资环境,加强同港澳和国际经贸规则的对接,切实解决服务业发展中的制度性障碍,解决“大门开了,小门没有开”、“玻璃门”、“弹簧门”的问题,携手港澳打造中国高水平参与国际经济竞争、国际经贸合作和国际经济治理的新平台,在国家新一轮改革开放中发挥引领作用。

  第三,支持港澳融入国家发展大局,丰富“一国两制”实践内涵。香港克服了国际金融危机的多次冲击,保持了经济的持续增长和就业稳定。澳门经济更是迈向一个新台阶,港澳经济发展取得了公认的发展成绩。但是,香港和澳门经济也面临一些深层次的问题。澳门博彩业一业独大,香港经济过度依赖房地产,经济结构也有存在单一化的趋势,收入分配差距扩大,住房、养老等民生问题突出。拓展发展领域和空间,推进发展动能转换也是香港和澳门经济面临的课题。

  粤港澳大湾区建设是推动和支撑香港和澳门融入国家发展大局的重要举措,不仅为香港和澳门工商界探索发展新路向、寻找发展新动力、开拓发展新空间提供了机遇,也将为港澳居民到内地发展创造更为便利化的条件。

  在大湾区建设中要将坚持一国原则和尊重两制差异有机结合起来,在坚持一国之本的条件下,善用两制之利,不断丰富“一国两制”的实践内涵,推动“一国两制”的发展。粤港澳大湾区为珠三角与香港、澳门开启了全方位合作的新时代,将书写“一国两制”实践的新篇章。增强香港和澳门经济发展动能、拓展发展空间,有利于保持港澳经济的可持续发展和社会长期繁荣稳定。

  “一国两制”框架下的粤港澳大湾区建设

  从合作体制和机制层面看,粤港澳大湾区最大的特点是“一国两制”。一个国家、两种制度、三个单独关税区、三种货币制度和三个法律体系,使粤港澳大湾区之间的合作既不同于国际的区域合作,也不同于国内省际区域合作。

  粤港澳大湾区建设,要坚持一国之本,尊重两制差异,善用两制之利。粤港澳区域合作与发展的实践表明,经济体制的这种差异性可以在区域合作中产生制度互补收益,这是粤港澳大湾区建设的一个优势。同时,制度差异性也会在区域合作中产生制度摩擦与成本,也会成为推进大湾区建设和合作的挑战,因此需要学会善用两制之利。

  “一国两制”保证了香港、澳门自由港和单独关税区的地位、高度开放与国际化营商环境,使港澳在国家对外开放和经济发展中发挥国内其他城市无法替代的作用。

  改革开放以来,香港和澳门充分扮演了“引进来”和“走出去”的功能,推动广东和珠三角高速工业化和外向型经济发展。但是,香港和澳门作为自由港和单独关税区,必然会对港澳与内地之间商品和要素的流动形成障碍。

  减少港澳与珠三角之间要素流动的障碍,促进包括人员、商品、信息、资金等要素的顺畅流动,是大湾区合作与建设的基本要求。这需要合作体制和机制创新,推进粤港澳大湾区营商环境的对接和市场一体化进程。由于港澳这种独特的自由港和单独关税区地位,要实现粤港澳大湾之间要素的完全自由流动是不可能的。所以,从理论上讲,在“一国两制”框架下,追求制度互补的收益最大化和制度摩擦引发的成本最小化,是粤港澳大湾区合作的体制和机制创新的目标。

  要实现这种目标,首先,珠三角要进一步深化改革和开放,发挥中央赋予广东与港澳合作先行先试的优势,推进大湾区营商规则和营商环境的对接,使大湾区成为内地与港澳合作示范区。要在服务业的开放和人流、物流、资金和信息自由流动方面大胆探索和先行先试;在专业服务、银行和保险、通关制度等领域创新合作的模式和体制,促进要素流动和人员往来,不断减少并最终消除港澳居民在珠三角发展和生活的障碍。破解“一国两制”下不同单独关税区之间的经贸制度约束和体制机制障碍,促进人流、物流、资金流和信息流的高效顺畅流通,实现资源高效配置。

  其次,以跨境边界区和自贸区为突破口,探讨粤港澳大湾区合作示范区建设的新模式。在港深交接的河套地区建立港深国际科技创新中心;在澳门和珠海交界的横琴自贸区按照“一线放宽、二线管住、人货分离、分类管理”的原则,落实分线管理的模式,形成跨境合作的新模式。充分发挥自贸试验区制度创新的叠加优势,推动珠三角与港澳体制机制对接。具体包括:以前海为依托,重点推动粤港深度合作,建设我国金融业对外开放试验示范窗口、世界服务贸易重要基地和国际性枢纽港。

  以南沙为依托,推动粤港澳优质生活圈示范区建设,对标国际一流的营商环境和人居环境,试点制定更加便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施等。以横琴为依托,横琴片区重点推动粤澳深度合作,建设文化教育开放先导区、国际商务服务休闲旅游基地和促进澳门经济适度多元发展的新载体,推进珠澳跨境工业区、粤澳产业园、粤澳信息港、广东海洋经济综合示范区和横琴国际休闲旅游岛等重大项目建设。

  不断增强粤港澳大湾区的协调发展,推动合作模式和合作体制机制创新

  2018年,中央正式成立“粤港澳大湾区建设领导小组”,大湾区建设进入新阶段;同时,一系列人流、物流、资金流的互联互通措施正式实施,如港珠澳大桥、广深港高铁香港段的开通,西九龙站“一地两检”通关模式的实行,台港澳人员在内地就业许可事项的取消,前海、横琴、南沙率先实现港澳居民就业免办就业许可证等,粤港澳大湾区建设正在积极推进之中。

  未来粤港澳大湾区协调发展的重点在于推进合作体制和机制的创新,保证市场机制在经贸合作和资源配置中的基础性作用,更好地发挥政府作用。

  在粤港澳大湾区的建设中,重大基础设施和合作体制机制的创新,都需要中央和粤港澳三地政府发挥规划和协调的作用。但是,粤港澳大湾区的建设和合作必须坚持市场主导的原则,政府的这些行为是为了让市场更好地在区域资源配置中发挥基础性作用。其次,充分发挥研究智库、行业协会以及企业在协调合作规划中的重要作用,实现民间的平等交流、友好协商,促进内地与港澳社会大众之间形成合作共识,凝聚发展合力,共同推动合作的发展。

  协调发展的难点领域包括:第一,区域整体发展规划的对接和协调。大湾区重大基础设施、空间布局、生态环境保护等需要协调,有的需要统一规划。湾区内的众多机场和港口需要协调,大型交通、口岸等机场设施也需要统一规划和协调。

  第二,产业和城市功能的协调和错位发展。产业的分工和发展要充分发挥市场的作用,形成优势互补和错位发展的产业体系,但在目前的制度条件下,政府的协调也是必不可少的。港澳与珠三角产业的发展已从早期比较简单的垂直分工进入垂直和水平分工的合作与竞争并存的阶段。三地之间不仅存在产业同质竞争,还存在合作主体之间权利不对等,局部利益与全局利益、短期利益与长期利益之间的矛盾等问题。在这样背景下,政府之间的协调和调节也是需要的。

  第三,体制机制和营商环境建设的对接。港澳与内地在企业登记、专业资格认证、税收制度、市场监管等方面存在较大不同,这就导致了“大门开,小门不开”的情况。《内地与香港CEPA关于内地在广东与香港基本实现服务贸易自由化的协议》文本已强调要加快市场开放与深化改革的同步推进,要求内地各有关部门会同广东省对港澳探索建立健全与负面清单管理模式相适应的相关配套制度。政府需要制定政策,提供符合市场规则、国际惯例和企业需求的制度供给。

  第四,社会领域及保障方面的协调。港澳与珠三角社会管理制度的差异,导致粤港澳的人员流动仍面临一些重大障碍。未来合作重点在于解决港澳居民在内地学习、工作、养老和生活的公共服务等制度性障碍,包括扩大跨境工作许可和继续推进资质互认,推广城市绿卡制度,推动“钱随人走”的社会服务异地提供改革,研究针对内地就业创业香港人士的个税改革等措施。

  破解城市化进程中的“大城市病”,建设具有中国风格的世界级城市群和一流湾区

  在城市化迅猛发展的今天,世界上很多地方都面临着人口密集、地价飞涨、交通拥堵、环境污染等“大城市病”。粤港澳大湾区内部产业和资源的互补与均衡是解决大城市病以及整体发展的绝佳方式,未来应从“生态、协调、智慧、便捷”要求出发,实施由核心大城市带动的都市圈和城市群发展战略,合理疏解功能聚集,阻止城市过度膨胀,改善单中心规划模式,保障和谐宜居生活环境,建设经济发展、环境优美、社会和谐的宜居宜业宜游的优质生活圈。

  第一,建立严格的生态环境保护制度和合作机制,建设绿色低碳湾区。世界著名湾区,都是生态环境优美的海滨城市群和大都会带。加强生态环境保护,建设宜居宜业宜游的优质生活圈是大湾区发展的重要目标。优质的环境质量有利于增强区域对人才、资本等各种创新要素的吸引力和凝聚力,进而提升粤港澳大湾区的总体竞争力,而劣质的环境质量会对资本和人才产生“挤出效应”。因此,未来应更加注重维护生态环境和生物多样性,控制污染和排放,维护生态安全,保障生态环境,提供更高质量的环境公共产品,持续改善生态环境质量。缩小与世界级湾区在环境质量方面的差距,是把粤港澳大湾区塑造成宜居宜业宜游的国际一流湾区和世界级城市群必然要求。

  第二,优化城市空间格局,建立优势互补的经济和产业分工体系。湾区经济需要城市群内部资源的协调与共同发展,这就要求我们必须处理各城市之间的关系,包括核心城市之间的关系、核心城市与节点城市的关系、大湾区城市群与环珠三角城市群的关系等。

  《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出“极点带动,轴带支撑”的区域经济和城市空间格局的发展思路。未来粤港澳大湾区将充分发挥“香港——深圳”、“广州——佛山”两个核心都市圈和发展极的辐射和带动作用,提升和加强“澳门——珠海”核心城市和发展极地位,建设珠三角东岸高科技主导的产业和经济带、珠三角西岸高端装备制造产业和经济带,实现核心城市与节点城市交通的快捷和便利连接,实现产业的优势互补和共同发展,打造具有全球竞争力的世界城市群。

  第三,推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合,建设智慧城市。从信息基础设施、制造业基础、数字化应用等多方面看,粤港澳大湾区数字化、智能化发展均具有较好基础。未来,粤港澳三地加强合作分工与优势互补,加强交通、能源、通信、建筑、生产和物流、政府治理、安全、水基础设施8个子系统的技术和服务创新,从根本上解决交通拥堵、噪音的问题,为居民提供更智能的生活环境,并加快数字湾区建设,打造数字化、智能化的世界级城市群。

  最后,推进基础设施的互利互通,打造便捷和高效的区域交通圈。基础设施的互联互通是推动区域要素流动的基础。强化内地与港澳交通联系,打造便捷和高效的区域交通圈既是促进人才流通的需要,也是促进港澳与广东经济互动、增强港澳对广东尤其是珠江口西岸经济辐射能力的需要。粤港澳大湾区在新一轮的经济发展中,要加快建设成为世界级国际航运、海运物流中心,形成多向通道网、海空航线网、快速公交网,辐射国内外。以港珠澳大桥建成通车为契机,进一步加强高速公路、高速铁路、城际轨道交通的建设,提升互联互通的能力。以香港、广州、深圳为重点,联合其他机场、港口,整合湾区机场及港口资源,建设国际机场和港口群,打造国家交通门户枢纽。

  (作者系中山大学粤港澳发展研究院副院长、首席专家)

作者简介

姓名:陈广汉 工作单位:中山大学粤港澳发展研究院

职务:副院长

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