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区域协调发展是实现经济高质量发展的必由之路
2019年02月01日 16:36 来源:中国经济时报 作者:王业强 字号

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  实施区域协调发展战略是党的十九大以来中央确立的国家重大战略之一,是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分,也是实现经济高质量发展的重要抓手。要推动经济的高质量发展,就需要推动区域协调发展。没有区域协调发展,就没有经济高质量发展。2018年底召开的中央经济工作会议围绕高质量发展较为系统地提出了实现区域协调发展的基本方略。

  四大板块是区域经济协调和高质量发展的基础和根本

  近年来,随着西部大开发、东北等老工业基地振兴、中部崛起不断推进、老少边穷地区加快发展,区域发展协调性逐步增强。但是,从全局看,当前我国区域之间发展还很不平衡,区域不协调的问题仍未根本解决,老少边穷地区的经济发展还很不充分,距离实现区域经济协调和高质量发展的目标差距仍然很大,同时,中国区域经济分化仍在加剧。

  而大力促进区域协调发展,逐步缩小区域发展差距,推动全国各区域共同发展、共同繁荣,是全面建设社会主义现代化国家,实现经济高质量发展的必然要求。因此,党的十九大以来,中央确立了区域协调发展的重点格局,就是以高质量发展为发展主线,以三大战略为引领、四大板块为基础、四类需要重点扶持的地区为补充的空间发展战略格局。

  三大城市群是引领区域经济协调和高质量发展的重要动力源

  城市群是当今中国经济发展的重要推动力,同时也是推动区域协调的重要平台和主要力量。因此,要把城市群发展融入区域协调发展中,这样,城市群就有了更广阔的区域经济的支撑。一方面,是城市间密切的生产要素流动、产业合作、文化交流,带动区域经济的协调发展;而另一方面,区域经济的协调发展,反过来又影响着城市群的形态构造、发展水平与发展方向,使得城市群得到区域内广阔腹地的支撑,从而不断发展壮大。

  改革开放以来,中国经济形成了三大核心城市群:目前京津冀、粤港澳大湾区、长三角等地区发展呈现出许多新特点,规模经济效应开始显现,基础设施密度和网络化程度全面提升,创新要素快速集聚,新的主导产业快速发展。因此,此次中央经济工作会议进一步明确了三大城市群在推动区域协调发展中的突出地位和重要作用,强调要积极推动这些地区成为引领高质量发展的重要动力源。从目前中国经济的实际情况来看,区域协调发展的三个目标(即要实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡和人民生活水平大体相当)最有可能在城市群的范围内率先实现。而三大城市群地区则更有可能率先达到这一标准,从而对中国区域经济高质量发展产生引领和示范作用。

  中心城市是实现区域经济协调和高质量发展的重要助推力

  这次中央经济工作会议一个突出的变化在于更加重视中心城市在推动区域协调发展中的作用,即强调要增强中心城市辐射带动力,形成高质量发展的重要助推力。这是在党的十九大报告和2017年底召开的中央经济工作会议中都没有明确提出来过的。实现区域协调发展,尤其是中西部地区的经济发展,充分发挥中心城市的辐射带动作用则是极其重要的关键环节。

  中心城市作为等级位次较高、能量较强的经济中心,是社会化大生产的基地,具有生产集中、分工细密、行业和部门比较齐全的特点,并形成了一个相对独立的复杂分工体系。其经济结构反映了区域经济结构,其经济结构变化的方向、目标、重点、速度也会影响到区域经济结构的变化,因此是区域产业升级的先导。随着中国经济的不断发展,区域经济一体化发展的趋势开始显现,城市间经济联系不断增强,中心城市开始逐渐发挥其对区域经济发展的引领和带动作用。为进一步促进城市经济和区域经济的发展,全国城镇体系规划中明确提出鼓励有条件的城市发展成为区域性中心城市。国家中心城市不仅是区域经济的中心,更是建立国际经济联系的纽带,也代表着城市的国际竞争力。因此,要推动区域协调发展和经济高质量发展,应建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域协调发展的新模式,推动 区域板块之间融合互动发展。

  长江经济带是实现区域经济协调和高质量发展的重要抓手

  党的十八大以来,党中央着眼于“十三五”时期和更长时期的发展,明确提出了三个大的发展战略。这三大战略有机链接了四大板块,促进板块之间的融合发展。“一带一路”建设以国际经济合作走廊为主骨架加强重大基础设施互联互通,构建统筹国内国际、协调国内东中西和南北方的区域发展新格局;京津冀协同发展推动河北雄安新区和北京城市副中心建设,探索超大城市、特大城市等人口经济密集地区有序疏解功能、有效治理“大城市病”的优化开发模式;长江经济带以共抓大保护、不搞大开发为导向,以生态优先、绿色发展为引领,依托长江黄金水道,推动长江上中下游地区协调发展和沿江地区高质量发展。可见,“跨区域”协调是三大区域发展战略最明显的特征,其目的在于要打破区域行政壁垒,构建新时代区域协调发展的新机制。探索建立区域协调发展新机制将是下一步区域协调发展的重点,包括中央和地方,以及地方之间横向的协调机制、人才流动机制等。

  而这次中央经济工作会议重点提到了要推动长江经济带发展,实施长江生态环境系统性保护修复,努力推动高质量发展。主要是考虑长江经济带横跨东中西部地区11省市的区位优势和在区域经济发展中的重要地位,以及对生态文明建设的先行示范作用。当前,长江经济带面临消除区域市场壁垒,促进要素自由流动和生态环境系统性保护修复等关键性问题。而实现长江上中下游区域经济协调发展的难点在于区域之间利益的平衡和补偿。因此,要在推动长江经济带绿色发展的基础上,探索建立并完善多元化的生态补偿机制,鼓励上下游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立跨省的流域生态补偿机制,实施长江生态环境系统性保护修复,推动区域经济高质量发展。

  城镇化是推动区域经济协调和高质量发展的根本路径

  城镇化不平衡不充分是阻碍区域协调发展的关键,这就需要中央进一步明确以城镇化来推动区域协调发展的思路和战略。实际上,党的十九大报告明确提出,推进区域协调发展的路径,就是“加快农业转移人口市民化”和“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。因此,推进新时代区域协调发展,需要进一步在城镇化上做文章。一方面,要积极推进农业转移人口市民化。另一方面,要不断优化城镇体系,实现大中小城市和小城镇协调发展。未来城镇化的发展方向,已经不是农业转移人口简单地向城镇集中、集聚的问题,而是向什么类型、什么规模、什么发展水平的城镇集中、集聚问题。随着城市群不断发展壮大,区域空间格局不断优化,城市的人口集聚能力和承载能力必然不断提高。这是城镇化发展的大趋势。同时,要将特色小镇的发展融入城市群和区域经济发展的大背景,这样,特色小镇才更会有生命力。特色小镇不能就小镇谈小镇,更不能关起门来搞,也不能四处开花,而是应该结合区域协调发展来做实做活。

  大城市精细化管理是衡量区域经济协调和高质量发展的标尺

  改革开放40年来,我国经历了世界历史上最快速的城市化发展历程。中国城镇化率由1978年的17.9%提高到2017年的58.52%。城市发展取得了巨大成就,但也存在一些问题:一是大量城市农业转移人口不能落户城镇,导致日益严重的城市社会问题。这部分人在经济上参与了城市建设,却不能分享城市化带来的成果。二是城市在空间上无序扩张与低效利用。一些城市存在“摊大饼”的现象,城市空间利用效率过低,造成土地资源浪费,甚至产生了鬼城、空城等现象。三是城市规划缺乏科学性和前瞻性。城市在建设过程中呈现出低水平、重复建设等现象。城市产业缺乏竞争力,尤其是一些老工业城市和资源型城市,产业结构转型缓慢,高投入、高能耗、高污染、低效率,城市生态环境压力巨大。

  当前,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,大城市作为区域经济的中心和极点,是实现区域经济高质量发展的重要动力源泉。因此,要通过提高大城市精细化管理水平来推动区域经济高质量发展。要坚持新发展理念,以高水平的城市精细化管理推动高质量发展、创造高品质生活。要着眼国家治理体系和治理能力现代化,着眼高质量发展的新要求,着眼人民群众对美好生活的向往,要坚定追求卓越的发展取向,对标世界一流城市,在城市管理的细节上见功夫、见质量、见情怀,实现居住环境、生态环境、营商环境、发展环境的全面提升,让城市更有温度,更富吸引力、创造力、竞争力。

  (作者系中国社会科学院城市发展与环境研究所土地经济与不动产研究室主任、研究员)

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姓名:王业强 工作单位:

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